CPI do Proer divulga relatório com críticas ao Bacen

04/04/2002 - 09:25  

O relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a investigar irregularidades no Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) será apresentado e discutido a partir das 9h30, no plenário 11. O parecer é do deputado Alberto Goldman (PSDB-SP).
Criada pela Câmara dos Deputados em setembro passado para investigar as relações do Banco Central com o Sistema Financeiro Nacional, a Comissão, presidida pelo deputado Gustavo Fruet (PMDB-PR), revisitou a história de um dos programas mais polêmicos do governo Fernando Henrique.
O Banco Central será duramente criticado no relatório por sua atuação no episódio dos bancos Nacional e Econômico. O documento condena o Bacen por "omissão criminosa". No caso do Banco Nacional, a CPI constatou que desde 1987 era muito ruim a sua carteira de créditos e, diferentemente do que ex-dirigentes do Bacen disseram, não houve falha da fiscalização. Os relatórios de inspetores do Bacen sobre a fiscalização promovida no final dos anos 80 apontavam para possíveis irregularidades na contabilidade do Nacional. Listagens de computador dentro desses processos de fiscalização foram retiradas e só em 2000, depois da CPI do Sistema Financeiro do Senado, o Banco Central resolveu instaurar processo contra os responsáveis. Como o caso estava prescrito, o processo foi arquivado.

EMISSÃO MONETÁRIA
O relatório deve concluir também que os recursos do Proer foram de fato emissões monetárias, ao contrário do que o governo alegou no primeiro momento. Foi constatada a emissão de R$ 12 bilhões em títulos, simultânea à liberação de recursos pelo Proer no segundo trimestre de 1996 (R$ 5,4 bilhões seriam para cobrir o Proer). Será ainda questionada a adoção do Proer nos casos dos bancos menores, porque não representariam risco ao sistema bancário, e para o Bamerindus, cuja intervenção ocorreu fora do período da crise bancária.
O relatório deverá sugerir a adoção de novos critérios para as intervenções, que ocorrem hoje sem qualquer transparência e em condições administrativas muito precárias.

HISTÓRICO
Comumente associado ao exemplo de favorecimento do governo para um setor da economia, o Proer foi criado pelo Conselho Monetário Nacional em 3 de novembro de 1995, por meio da Resolução 2208, na esteira da crise que atingiu os bancos Econômico e Nacional. O Proer e seus desdobramentos foram objeto de relatórios e investigações promovidos pelo Tribunal de Contas da União, Justiça Federal, Banco Central e até de uma outra CPI, a do Sistema Financeiro do Senado Federal, concluída em 99, onde mereceu um capítulo especial.
Sete instituições privadas tiveram acesso às linhas de financiamento do Proer - Nacional (R$ 5,9 bi), Econômico (R$ 5,2 bi), Bamerindus (R$ 3,3 bi), Mercantil (R$ 530 mi), Banorte (R$ 476 mi), Pontual (R$ 325 mi) e Crefisul (R$ 296 mi). A Caixa Econômica Federal também recebeu recursos do Proer na operação de aquisição das carteiras de crédito imobiliário dos bancos Econômico e Bamerindus. Os recursos liberados desde então somam, em valores atualizados, cerca de R$ 29 bilhões, quase o dobro do orçamento anual de estados como Rio de Janeiro ou Minas Gerais e cerca de 15 vezes o dinheiro desviado da Sudam.

CRISE SISTÊMICA
Muitos foram os segmentos da economia que reivindicaram o seu Proer - das companhias aéreas e empresas de comunicação, ao setor agrícola. Mas a lógica que sustentou a adoção do programa de socorro ao sistema financeiro foi justamente o de proteger todo o sistema produtivo. Segundo o Banco Central, a estabilização alcançada pelo Real retirou do sistema financeiro uma fonte importante de recursos: os ganhos inflacionários. Essas receitas somavam US$ 10 bilhões ao ano e o seu corte evidenciou a falta de eficiência de algumas operações. Somada a inadimplência dos tomadores de empréstimos, que pulou de 3,8% em junho de 1994 para 10,3% em dezembro de 95, o sistema financeiro viu sua participação no PIB cair de 15,61%, em 1993, para 6,94%, em 95.
Outro grande impacto negativo no sistema financeiro ocorreu com a adesão do Brasil ao acordo da Basiléia, celebrado no âmbito do "Bank for International Settlements - BIS", que estabeleceu regras para a capitalização de instituições financeiras (limite mínimo de 8% de patrimônio líquido). No Brasil, esse limite foi fixado em 11% pelo Conselho Monetário Nacional.
Diante desse quadro, alguns bancos sucumbiram. O fechamento do Econômico em agosto de 95 e a intervenção do Nacional em novembro do mesmo ano eram evidências suficientes, para a autoridade monetária, de que o País estava na iminência de uma crise bancária. Alegam os analistas que, como trabalham com uma grande alavancagem (endividamento), os bancos são muito sensíveis à falta de credibilidade - na verdade o grande patrimônio de uma instituição financeira. A falência de um banco de grande porte, diferentemente de uma grande indústria, pode levar a uma quebra em cadeia de outras empresas, dentro e fora do sistema financeiro.

SUSPEITAS
A questão é justamente estabelecer quando se está diante de uma ameaça de crise sistêmica. Alguns deputados da CPI desconfiam que o Proer serviu para atender a um grupo restrito de bancos - durante todo esse período, 181 instituições sofreram intervenção, mas apenas sete fizeram parte do programa - especialmente levando-se em conta que os controladores dos três maiores bancos desse grupo, e que consumiram mais de 90% dos recursos liberados, tinham evidentes laços com personalidades do governo, quando não fizeram parte do próprio governo, como foi o caso do ex-controlador do Bamerindus, José Eduardo Andrade Vieira, ministro da Agricultura no primeiro governo FHC. Outra hipótese levantada é que o Proer serviu para injetar recursos no sistema financeiro, capitalizando os bancos que, assim, puderam participar, nos anos seguintes, do processo de privatização dos bancos estaduais.
O julgamento dessa questão foi um dos grandes desafios da CPI e, possivelmente, ela jamais será definitivamente resolvida, porque depende de uma análise subjetiva. A avaliação dos fluxos de capital no período não permite concluir que estivesse havendo uma fuga em massa dos depósitos das instituições privadas nacionais para os bancos oficiais ou estrangeiros, mas a quebra de dois bancos, que se situavam entre os seis maiores bancos privados do País, não podia ser menosprezada. A questão do risco sistêmico, no entanto, é apenas uma das que precisaram ser elucidadas em todo o processo.

PLANO BRADY
Segundo o economista Gustavo Loyola, a operacionalização do Proer tomou como modelo o Plano Brady, pelo qual o País renegociou sua dívida com o FMI utilizando a aquisição de títulos do governo norte-americano com deságio para garantir a emissão de títulos da dívida externa. A idéia básica, no caso do Proer, era equilibrar os passivos com a diferença entre o valor pago pelos títulos e o valor de face. Foram usados dois tipos de títulos: os de crédito contra o FCVS (Fundo de Compensação da Variação Salarial), emitidos pelo governo para cobrir o buraco do Sistema Financeiro da Habitação; e os par bonds (títulos da dívida externa). O primeiro foi usado no caso do Nacional, enquanto os títulos cambiais foram adotados na liquidação do Econômico.
Já a operação do Bamerindus, fechado em março de 1997, envolveu uma triangulação entre o Banco Central e o Fundo Garantidor de Crédito (FGC). O FGC foi criado em agosto de 95 para garantir os depósitos dos clientes até R$ 20 mil e assim afastar o risco de uma corrida generalizada dos depositantes aos bancos. O problema é que, para garantir os depósitos do Bamerindus, foram necessários R$ 2,5 bilhões e o FGC só dispunha de R$ 300 milhões. O empréstimo do Proer ao Bamerindus foi feito mediante garantia de caução das futuras receitas junto ao FGC no valor estimado de R$ 3 bilhões - comprometendo os recursos do Fundo por vários anos.
Loyola, que era presidente do Banco Central à época da criação do Proer, explicou à CPI que um dos pressupostos da operação era que houvesse troca de controle da instituição socorrida. Isso frustrou os banqueiros em dificuldades que esperavam uma solução que os mantivesse no controle dos seus bancos.
Para viabilizar a transferência dos bancos para os novos controladores, o Banco Central dividiu a instituição sob intervenção em duas: a parte boa, com ativos escolhidos pelos novos controladores e passivos correspondentes, incluindo todos os depósitos de clientes; e a parte ruim do banco, constituída dos ativos considerados ruins ou não aceitos pelo novo controlador e as dívidas do banco antigo. A diferença entre o valor dos ativos e o passivo que ficava na instituição sob liquidação era equilibrada pelos títulos, que davam garantia de 120% do empréstimo do Proer (contabilizado nas dívidas do banco em liquidação).

QUESTIONAMENTOS
A operação financeira montada no Proer foi um mecanismo engenhoso para equilibrar os ativos dos bancos em liquidação, garantindo inclusive o recebimento, pelo governo, dos empréstimos do Proer.
Há, porém, vários questionamentos a ela do ponto de vista do interesse público. Um deles diz respeito aos títulos cambiais, em grande parte adquiridos no mercado com recursos do Proer, que tiveram uma valorização extraordinária com a desvalorização do câmbio em 99. Com isso, chega-se à situação esdrúxula de permitir que, ao final da liquidação, o ex-banqueiro Ângelo Calmon de Sá possa obter lucro, apesar do prejuízo que provocou à sociedade. Pesa a favor do governo a edição da Lei 9.447/97, que estendeu a responsabilidade solidária dos controladores de instituições financeiras ao período de liquidação extrajudicial, quando os ativos ainda estão sendo realizados para pagar os credores. Mas, assim que a liquidação for suspensa - e o Bacen anuncia a intenção de encerrá-las logo -, os patrimônios dos ex-controladores serão liberados.
Outro ponto diz respeito aos valores pagos pelos títulos. Sem valor de mercado definido, os FCVS foram adquiridos por 50% do valor de face (35% em dinheiro e 15% com a liberação de depósitos compulsórios correspondentes). Na opinião dos deputados da oposição, a aquisição beneficiou os bancos que venderam os títulos (Bradesco, Itaú, Unibanco e Real), uma vez que eles receberam em espécie um recurso que já estava provisionado (sem perspectiva de recebimento). O recurso injetado nesses bancos teria servido para que eles participassem do processo de privatização dos bancos estaduais (como foi o caso do Itaú que comprou o Banerj).

ERROS E FRAUDES
A crise bancária que o País enfrentou entre 95 e 99 evidenciou uma série de distorções no sistema, a começar pela fragilidade da supervisão bancária promovida pelo Banco Central.
Ao promover a intervenção no Nacional, por exemplo, o Banco Central descobriu um rombo de R$ 5,3 bilhões, representados por 652 contas de crédito ativadas artificialmente para maquiar os balanços do banco. Eram créditos concedidos a empresas que fecharam sem honrar seus compromissos. Diante do quadro de inadimplência, os diretores do Nacional montaram a partir de 1988 uma engenharia contábil com as operações de crédito denominadas "Natureza 917", no qual os créditos de difícil liquidação, ao invés de serem transferidos para créditos em liquidação e depois contabilizados como prejuízo, eram renovados sistematicamente, inclusive propiciando o pagamento de dividendos sobre lucros fictícios aos seus controladores. Segundo apuraram os peritos do Instituto Nacional de Criminalística, em inquérito da Polícia Federal, foram distribuídos mais de R$ 190 milhões a título de dividendos no período de 1990 a 1995. O ex-controlador do Nacional, Marcos Magalhães Pinto, defendeu-se na CPI dizendo que os acionistas reinvestiram no banco todos os dividendos auferidos. Nos autos do processo que o condenou em primeira instância, demonstra que esse aumento de capital alegado foi apenas contábil, não havendo aporte de recursos novos.

FISCALIZAÇÃO FALHA
O fato é que o Nacional estava com patrimônio líquido negativo desde 1990 e, portanto, sem condições de operar desde aquela época. Se a fiscalização do Bacen houvesse atuado a tempo, o rombo teria, certamente, sido bem menor, algo em torno de R$ 800 milhões.
Em depoimento à CPI do Proer, o ex-diretor de fiscalização do Bacen Cláudio Mauch reconheceu a falha, mas argumentou que a fraude havia sido muito bem planejada. Não é o que concluiu o relatório do TCU, onde se lê que o "Banco Central já dispunha de elementos, desde 1987, que lhe permitiam inferir que era de má qualidade a carteira de créditos do Nacional". O TCU se baseia em relatórios feitos por inspetores do próprio Bacen, que alertavam para indícios de irregularidades. Para agravar os fatos, a fraude passou despercebida até pela KPMG, uma das maiores empresas de auditoria do mundo, contratada pelo Banco Central para auditar as contas do Nacional. Recentamente, essa mesma empresa foi escolhida pelo Banco Central para prestar serviços de auditoria externa.

ECONÔMICO
No caso do Econômico, também a demora na intervenção fez com que o rombo ficasse bem maior. O banco de Ângelo Calmon de Sá começou a recorrer à linha de assistência de liquidez do Bacen das chamadas Reservas Bancárias (redesconto) em 19 de dezembro de 94, quando precisou de R$ 240 milhões. Em 10 de agosto do ano seguinte, esse valor já era de R$1,921 bilhão. No dia seguinte, o Bacen cortou a assistência quando a necessidade de crédito atingiu R$ 2,9 bilhões, decretando finalmente a liquidação da instituição.
O buraco nas contas das Reservas Bancárias constituem outra distorção do sistema de pagamentos evidenciado pela crise no sistema. A conta denominada Reservas Bancárias, similar a uma conta-corrente, é onde se processa toda a movimentação financeira diária dos bancos, decorrente de operações próprias ou de seus clientes. Atualmente, ainda que o banco não disponha de saldo suficiente em sua conta para satisfazer os pagamentos previstos, o Banco Central dá curso à liquidação de tais obrigações e o banco passa a apresentar saldo negativo na conta Reservas Bancárias. Ela permite saldo negativo, na verdade, sem qualquer limite ou garantia. Somente os bancos que integraram o Proer deixaram uma dívida de R$ 11 bilhões nessa conta. Para resolver esse cheque em branco que o Banco Central deixa à disposição dos bancos - e que serão responsáveis por boa parte do prejuízo que o contribuinte terá de arcar ao final do Proer - está sendo implementado o Sistema Brasileiro de Pagamentos. Pelo novo sistema, não será admitido saldo negativo nessa conta reserva bancária, induzindo o sistema bancário a um comportamento mais conservador.

ACIONISTAS MINORITÁRIOS
Para viabilizar o processo de reestruturação dos bancos em dificuldades, o governo retirou dos acionistas minoritários o direito de recesso, ou seja, a opção de receber pelo valor patrimonial das ações, que na maioria dos casos seria muito superior ao valor da aquisição do controle. A Associação dos Acionistas Minoritários do Bamerindus, representando mais de 53 mil pequenos investidores, briga na Justiça e na CPI para receber pelo menos parte do dinheiro investido no Bamerindus. Eles querem ser tratados como poupadores e não aceitam ser comparados a investidores de risco, pois tinham nas ações do banco todas as suas economias. Em depoimentos à CPI do Proer, tanto o presidente do HSBC, Michael Goeghegan, que assumiu o Bamerindus, como o presidente do Banco Central, Armínio Fraga, reconhecem essa condição, mas não vêem alternativa para a solução do problema. Seria razoável, segundo especialistas, que os acionistas minoritários tivessem o direito de receber, via oferta pública, o mesmo preço que é pago por cada ação do controlador, que, em muitos casos, terá sido o responsável pelas dificuldades da instituição.
Gustavo Fruet disse que a Comissão pretende intermediar negociações entre os acionistas minoritários do Bamerindus, o Banco Central e o HSBC. Segundo o presidente da Associação de Acionistas Minoritários do Bamerindus, Euclides Ribas, os acionistas minoritários perderam cerca de R$ 100 milhões investidos no Banco. Pouco antes da intervenção, foram registradas várias operações de retirada de recursos do Bamerindus por grandes investidores, o que torna a situação dos pequenos investidores ainda mais injusta.

LIQUIDAÇÕES
A atuação dos interventores foi um capítulo especial nos trabalhos da CPI do Proer. Alvo de denúncia anônima, dois liqüidantes do Bamerindus e seus auxiliares tiveram sua atuação investigada pelo Bacen. Na análise que fez da inspeção, o ex-diretor de Fiscalização do Bacen Carlos Eduardo de Freitas afirma que "há elementos suficientes para levantar suspeição de prejuízo à massa e mesmo crime decorrentes de eventuais conluios entre liqüidantes, assistentes de liquidantes, funcionários do HSBC, firmas contratadas pela massa além de devedores do Bamerindus". Os ex-interventores Flávio Siqueira e Gilberto Loscilha e seus auxiliares, Valdir da Costa Frazão e Antônio Ademir Toledo da Silva
Freitas, tiveram seu sigilo bancário e fiscal quebrados pela CPI do Proer em dezembro. Logo depois, a diretora de Fiscalização do Bacen, Tereza Grossi, encaminhava denúncia ao Ministério Público contra os quatro. Entre outras irregularidades apontadas, estão superavaliação de imóveis recebidos pelo Bamerindus em dação de pagamento de dívidas e prestação de consultoria para os devedores do Bamerindus.
Uma análise preliminar das declarações de renda dos acusados levou o presidente da CPI, deputado Gustavo Fruet (PMDB-PR), a cogitar a hipótese de chamá-los para depor.

VENDA CASADA
O ex-controlador do Bamerindus, José Eduardo Andrade Vieira, entrou na Justiça contra o processo de intervenção do Banco Central. Ele acusa os interventores de provocarem prejuízo ao Bamerindus e acusa também o Bacen de favorecer o HSBC na transferência do banco. Andrade Vieira voltará à CPI para depor nos próximos dias. O HSBC adquiriu o Bamerindus em 26 de março de 1997 e, segundo Michael Goeghegan, injetou neste mesmo dia US$ 960 milhões no banco brasileiro. Mas o ex-controlador do Bamerindus disse à CPI que, no dia seguinte, o Bamerindus, sob intervenção do Banco Central, comprou R$ 1 bilhão em títulos brasileiros do grupo HSBC, os chamados "Brazilian bonds".
Para o deputado Ivan Valente (PT-SP), se essa operação casada for confirmada, ficará provado que o HSBC adquiriu o Bamerindus sem desembolsar um único centavo.

QUANTO CUSTOU
É difícil precisar o custo final do Proer, até porque só se saberá quanto será recuperado após o encerramento das liquidações. É certo porém que, ao contrário do que o governo alegava no início, a reestruturação dos bancos privados será financiado pelo Tesouro Nacional e não com recursos do próprio sistema financeiro. O Banco Central já admite uma perda de pelo menos R$ 10 bilhões, só com os bancos que foram atendidos pelo Proer. Apesar do tamanho da cifra, seria um valor bem inferior ao de programas semelhantes adotados em outros países. O problema é que esse custo não inclui o buraco deixado por outras instituições privadas que não tiveram acesso ao Proer e deixaram dívidas na conta das Reservas Bancárias, e nem o programa de reestruturação das instituições públicas federais e estaduais (segundo o Bacen, o Proer das instituições oficiais consumiu, segundo o ex-presidente do Bacen Gustavo Franco mais de R$ 170 bilhões).
Quanto ao Proer, objeto da CPI, o relevante é estabelecer, primeiro, as fontes e, depois, o custo fiscal. Análise pericial desenvolvida a pedido da Justiça Federal em ação de improbidade contra ex-diretores do Bacen, movida pelo deputado Ricardo Berzoini (PT-SP), descarta a utilização dos recursos dos depósitos compulsórios na linha especial de financiamento do Proer. Mais do que isso, identifica um aumento do volume de títulos emitidos pelo governo, segundo essa avaliação, para esterilizar a emissão monetária que se fez necessária para financiar o Proer. No mês de novembro de 95, quando houve a intervenção do Nacional, houve colocação de títulos públicos federais no valor de R$ 3,2 bilhões, ao mesmo tempo em que foram liberados R$ 3 bilhões pelo Proer.
Com essa constatação, os peritos constroem uma linha de raciocínio diferente da do Bacen para calcular o prejuízo. Ao contrário de só considerar o estoque da dívida e a perspectiva de recebimento dos empréstimos, os peritos acrescentam o subsídio do Proer, que é a diferença das taxas praticas pelo Programa e as taxas de captação do Bacen, ou ainda pelo custo de oportunidade em atender uma demanda de liquidez de mercado com abdicação dos ganhos de senhoriagem. Levando-se em conta esse critério, os peritos chegam ao valor total de R$ 73,9 bilhões, que, descontada a perspectiva de recuperação de créditos do Bacen, chegaria a um custo final de R$ 43,7 bilhões. Isso não leva em conta as discrepâncias verificadas entre a perspectiva de recuperação de créditos feitas pelo Bacen e os liquidantes. No caso do Nacional, o liquidante trabalha com uma perspectiva de que, no final, o passivo será de R$ 7 bilhões, enquanto o Banco Central acredita que esse número será apenas R$ 4 bi.

Por Cid Queiroz/ACS

(Reprodução autorizada mediante citação da Agência)

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