PROJETO DE LEI
Institui normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada, no âmbito da administração
pública.
O CONGRESSO NACIONAL
decreta:
Art. 1° Esta Lei institui normas gerais para
licitação e contratação de parceria público-privada, no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da
administração direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações
públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Capítulo
II
DO CONTRATO DE PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA
Seção
I
Conceito e Princípios
Art. 2° Para os fins desta Lei, considera-se
contrato de parceria público-privada o acordo firmado entre a administração
pública e entes privados, que estabeleça vínculo jurídico para implantação ou
gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de
interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento
e pela exploração incumbem, ao parceiro privado, observadas as seguintes
diretrizes:
I - eficiência no cumprimento das missões de Estado e no
emprego dos recursos da sociedade;
II - respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos
serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução;
III - indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional
e do exercício de poder de polícia;
IV - responsabilidade fiscal na celebração e execução das
parcerias;
V - transparência dos procedimentos e das
decisões;
VI - repartição dos riscos de acordo com a capacidade dos
parceiros em gerenciá-los; e
VII - sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas
do projeto de parceira.
Seção
II
Do
Objeto
Art. 3º Pode ser objeto de parceria
público-privada:
I - a delegação, total ou parcial, da prestação ou exploração de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública;
II - o desempenho de atividade de competência da administração
pública, precedido ou não da execução de obra pública;
III - a execução de obra para a administração pública;
e
IV - a execução de obra para sua alienação, locação ou
arrendamento à administração pública.
§ 1º As
modalidades contratuais previstas nesta Lei, bem como as demais modalidades de
contratos previstas na legislação em vigor, poderão ser utilizadas individual,
conjunta ou concomitantemente em um mesmo projeto de parceria público-privada,
podendo submeter-se a um ou mais processos de licitação.
§ 2º Nas concessões e permissões de serviço
público, a administração pública poderá oferecer ao parceiro privado
contraprestação adicional à tarifa cobrada do usuário, ou, em casos
justificados, arcar integralmente com sua remuneração.
§ 3º Nas hipóteses de execução de obra, ao término
da parceria público-privada, a propriedade do bem móvel ou imóvel caberá à
administração pública, independentemente de indenização, salvo disposição
contratual em contrário.
Seção
III
Das Regras
Específicas
Art. 4º São cláusulas necessárias dos contratos de
parceria público-privada:
I - prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos realizados, limitado a trinta anos;
II - as penalidades aplicáveis à administração pública e ao
parceiro privado para a hipótese de inadimplemento das obrigações
contratuais;
III - as hipóteses de extinção antes do advento do prazo
contratual, bem como os critérios para o cálculo e pagamento das indenizações
devidas; e
IV - o compartilhamento com a administração pública, nos termos
previstos no contrato, dos ganhos econômicos decorrentes da alteração das
condições de financiamento.
Seção IV
Da remuneração
Art. 5º A contraprestação da administração pública
nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita
por:
I - pagamento em dinheiro;
II - cessão de créditos não tributários;
III - outorga de direitos em face da administração
pública;
IV - outorga de direitos sobre bens públicos;
ou
V - outros meios admitidos em lei.
§ 1º A remuneração do parceiro privado poderá
sofrer atualização periódica com base em fórmulas paramétricas, conforme
previsto no edital de licitação.
§ 2º Os contratos previstos nesta Lei poderão
prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu
desempenho na execução do contrato, conforme metas e padrões de qualidade e
disponibilidade previamente definidos.
§ 3º A liberação dos recursos
orçamentário-financeiros e os pagamentos efetuados para cumprimento do contrato
com o parceiro privado terão precedência em relação às demais obrigações
contratuais contraídas pela administração pública, excluídas aquelas existentes
entre entes públicos e observado o disposto no art. 9º da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
§ 4º Não se aplica à licitação destinada à
contratação de que trata esta Lei, o disposto na alínea “a” do inciso XIV do
art. 40 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de l993.
Seção
V
Das
garantias
Art. 6º Observadas a legislação pertinente e a
responsabilidade fiscal, em particular, quando for o caso, o art. 40 da Lei
Complementar 101, de 2000, fica a administração pública autorizada a conceder
garantias para cumprimento de obrigações assumidas pelo parceiro privado em
decorrência de contratos de parceria público-privada.
Art. 7º O contrato de parceria público-privada
poderá prever que os empenhos relativos às contraprestações devidas pela
administração pública possam ser liquidados em favor da instituição que
financiou o projeto de parceria, como garantia do cumprimento das condições do
financiamento.
Parágrafo único. O direito da instituição financeira limita-se
à habilitação para receber diretamente o valor verificado pela administração
pública na fase de liquidação, excluída sua legitimidade para
impugná-lo.
Art. 8º Para o cumprimento das condições de
pagamento originárias dos contratos administrativos decorrentes de parceria
público-privada será admitida a vinculação de receitas e instituição ou
utilização de fundos especiais, desde que previsto em lei
específica.
Art. 9o Para concessão de garantia adicional ao cumprimento das obrigações assumidas pela administração pública, fica a União autorizada a integralizar recursos, na forma que dispuser ato do Poder Executivo, em Fundo Fiduciário de Incentivo às Parcerias Público-Privadas criado por instituição financeira.
§ 1o A
integralização a que se refere o caput
poderá ser realizada com os seguintes recursos
públicos:
I - dotações consignadas no orçamento e créditos
adicionais;
II - transferência de ativos não financeiros;
e
III - transferência de bens móveis e imóveis, observado o
disposto em lei.
§ 2o A integralização de recurso no
Fundo Fiduciário mediante a transferência de ações de companhias estatais ou
controladas pela administração pública, nos termos do inciso II do §
1o, não poderá acarretar a perda do controle acionário pela
União.
§ 3o Estados, Municípios e o Distrito Federal poderão, mediante
lei específica, autorizar a integralização de fundos fiduciários com as
características referidas neste artigo.
Capítulo
III
DA LICITAÇÃO
Art. 10. A contratação de parceria público-privada deve
ser precedida de licitação na modalidade de concorrência, observado o
seguinte:
I - o edital indicará expressamente a submissão da licitação e do contrato às normas desta Lei;
II - a concorrência será promovida no regime de
pré-qualificação; e
III - no edital de licitação, poderá se
exigir:
a) garantias de proposta e de execução de contrato superiores às
estabelecidas na legislação em vigor, desde que compatível com o ônus decorrente
do seu descumprimento;
b) que o licitante apresente promessa de financiamento, por empresas
ou instituições financeiras que atendam aos requisitos de solidez e segurança
definidos no edital;
c) como condição para celebração do contrato, que o licitante vencedor
constitua sociedade de propósito específico para implantar ou gerir seu objeto,
bem como a adoção de contabilidade e demonstração financeira
padronizadas;
d) prever que o licitante vencedor deva ficar encarregado da
elaboração do projeto pertinente ao
objeto da licitação ou admitir a apresentação de projeto alternativo no
procedimento licitatório;
e) facultar a adoção da arbitragem para solução dos conflitos
decorrentes da execução do contrato.
Art. 11. A licitação, após a fase de pré-qualificação e
desde que previsto no edital, observará os seguintes
procedimentos:
I - a administração pública receberá propostas técnicas dos
licitantes, podendo solicitar as adequações que reputar conveniente para
atendimento do interesse público, até que as propostas sejam consideradas
satisfatórias;
II - será fixado no edital prazo suficiente e razoável para
atendimento das solicitações da administração;
III - encerrada a fase de adequação das propostas técnicas, a
administração pública receberá as propostas de preço dos
licitantes;
IV - os licitantes poderão apresentar novas e sucessivas
propostas de preço até a proclamação do vencedor, nas condições e prazos
previstos no edital;
V - o edital poderá limitar o direito de apresentação de novas
e sucessivas propostas de preços aos licitantes que se situarem em intervalo
definido no edital a partir da proposta inicialmente classificada em primeiro
lugar;
VI - não existindo pelo menos três propostas situadas no
intervalo previsto no edital , os autores das três melhores propostas poderão
oferecer novas e sucessivas propostas de preço.
Art. 12. Para julgamento das propostas, podem ser
adotados os seguintes critérios:
I - menor valor de tarifa;
II - melhor técnica; e
III - menor contraprestação da administração
pública.
§ 1o Os critérios de julgamento
previstos neste artigo poderão ser combinados.
§ 2o A administração publica poderá
adotar, como critério de desempate, demonstração da responsabilidade social dos
licitantes.
DAS DISPOSIÇÕES
GERAIS
Art. 13. Ato do Poder Executivo instituirá órgão gestor,
a ser coordenado pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão,
com
a finalidade de fixar procedimentos para contratação de parcerias
público-privadas no âmbito da administração pública e definir as atividades,
obras ou serviços considerados prioritários para ser executados sob o regime de
parceria.
Art. 14. A abertura de processo licitatório para
contratar parceria público-privada está condicionada ao cumprimento das
seguintes regras:
I - elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria
público-privada;
II - demonstração da origem dos recursos para seu
custeio;
III - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
e
IV - avaliação e autorização do órgão gestor de que trata o
art. 13.
§ 1o Para efeito do atendimento dos
incisos I e II, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou
aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido
no § 1o do art. 4o da Lei Complementar
nº 101, de 2000, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos
seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução
permanente de despesa.
§ 2o A comprovação referida no
§ 1o conterá as premissas e metodologia de cálculo
utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais
normas do plano plurianual e da lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 3o A despesa de que trata este artigo
não será executada antes da implementação das medidas referidas no
§ 1o.
Art. 15. O Conselho Monetário Nacional estabelecerá as condições para concessão
de crédito por instituições financeiras nacionais à administração pública e aos
parceiros privados para financiamento de parcerias
público-privadas.
Art. 16. O orgão central de contabilidade da União
editará normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis
aos contratos de parcerias público-privadas.
Capítulo
V
DAS DISPOSIÇÕES
FINAIS
Art. 17. Aplica-se às parcerias público-privadas o
disposto na Lei nº 8.666, de 1993, e, no caso de concessões e permissões
de serviços públicos, o disposto na Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, e na Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, no que não contrariar
esta Lei.
Art. 18. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília,
EM
nº 355/2003/MP/MF
Brasília, 10 de novembro de 2003.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
1. Submetemos à superior deliberação de Vossa Excelência proposta de Projeto de Lei, em anexo, que institui normas gerais para a licitação e contratação de Parceria Público-Privada, no âmbito da administração pública da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
2. A presente proposta finaliza extenso trabalho desenvolvido sob coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a participação da Casa Civil, dos Ministérios da Fazenda, das Cidades e dos Transportes, da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - SEDES, de diversos órgãos do governo e de entidades públicas e privadas.
3. A parceria público-privada constitui modalidade de contratação em que os entes públicos e as organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos e com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realização de serviços ou empreendimentos públicos. Tal procedimento, em pouco tempo alcançou grande sucesso em diversos países, como a Inglaterra, Irlanda, Portugal, Espanha e África do Sul, como sistema de contratação pelo Poder Público ante a falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da eficiência de gestão do setor privado.
4. No caso do Brasil, representa uma alternativa indispensável para o crescimento econômico, em face das enormes carências sociais e econômicas do país, a serem supridas mediante a colaboração positiva do setor público e privado.
5. As Parcerias Público-Privadas permitem um amplo leque de investimentos, suprindo demandas desde as áreas de segurança pública, habitação, saneamento básico até as de infraestrutura viária ou elétrica. Veja-se que o Projeto de Plano Plurianual do Governo, encaminhado para vigorar no período de 2004 a 2007, estima a necessidade de investimentos na ordem de 21,7% (vinte e um vírgula sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB até 2007, como condição à retomada e sustentação do crescimento econômico do país, o que torna indispensável a existência de instrumentos de parcerias que possibilitem a sua concretização.
6.
A proposta de Projeto de Lei foi elaborada com o objetivo de adaptar o
atual marco legal de contratação (Lei nº 8.666, de 1993) e de concessão
de serviços (Leis nº 8.987 e 9.074, ambas de 1995), permitindo algumas
alterações que potencializem o sistema de parceria e o seu elemento de
distinção: compartilhamento dos riscos e financiamento
privado.
7. Assim, o projeto é divido em cinco capítulos, fixando (I) o objeto e âmbito de aplicação da Lei, (II) o contrato de parceria público-privada, (III) a licitação, (IV) disposições gerais e (V) e disposições finais. Em relação a cada um dos capítulos que compõem a proposta, destaco o que segue.
8. No capítulo primeiro é fixada a abrangência do Projeto de Lei, determinando que o mesmo seja o marco legal geral para as parcerias público-privadas, nos termos autorizados no art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. O parágrafo único do projeto, por sua vez, estende sua aplicação às entidades da administração indireta e àquelas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público.
9.
O capítulo segundo, por sua vez, estabelece os princípios, o objeto,
regras específicas, remuneração e garantias dos contratos de parceria
público-privada. Merece destaque, entre as normas contidas no projeto, aquela
que delimita o objeto da parceria, entendida como acordo firmado entre a
Administração Pública e entes Privados, que estabelece vínculo obrigacional para
implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e
atividades de interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade
pelo investimento incumbem ao ente privado. Indica o mesmo dispositivo a
observância dos princípios da eficiência, respeito aos destinatários dos
serviços e entes incumbido de sua execução, indelegabilidade das funções de
regulação, jurisdicional e de poder de polícia, responsabilidade fiscal,
transparência, repartição dos riscos adequada a capacidade gerencial das partes
e sustentabilidade financeira e vantagem sócio-econômicas do projeto (art.
2º).
10.
Merecem igual destaque, no âmbito do projeto e do capítulo segundo, os
instrumentos de remuneração e garantia previstos, como a precedência das
obrigações originárias de contratos de parceria público-privada na liberação de
recursos orçamentárias e pagamentos em relação às demais obrigações contratadas
pelo Poder Público (§ 3º do art. 5º); a autorização para
liquidação do empenho em favor da instituição financeira que financiou a
parceria, como garantia do empréstimo feito pelo parceiro privado (art.
7º); a admissão da vinculação de receitas e instituição de fundos
especiais, desde que previsto em Lei específica (art. 8º); e, na forma a
ser regulamentada pelo Poder Executivo, a autorização para integralização de
Fundo Fiduciário de Incentivo às Parcerias Público-Privadas a ser instituído por
Instituições Financeiras (art. 9º). Tais instrumentos visam fortalecer a
confiança do particular que assume a responsabilidade integral pelo investimento
no projeto objeto da parceria.
11.
Por outro lado, a administração pública poderá estabelecer metas de
desempenho como condição para liberação da remuneração do parceiro privado,
elemento este essencial na relação da parceria (§ 2º do art.
5º).
12.
A modalidade de licitação, estabelecida no capítulo terceiro, é a da
concorrência regulada pela Lei nº 8.666, de 1993, com algumas regras
específicas contidas no próprio projeto. Estas estão previstas nos artigos
10º ao 12º, e tem por objetivo dar maior flexibilidade na montagem
das parcerias público-privadas. Destaque-se a possibilidade de exigência de
garantias do parceiro privado maiores do que as previstas na legislação
existente (art. 10º, inciso III, alíneas a e b do projeto)
e de formação de Sociedade de Propósito Específico - SPE para a execução do
contrato de parceria (art. 10º, inciso III, alínea c do projeto).
Tais medidas objetivam dar à administração pública garantias para a adequada
conclusão do negócio a ser implementado, considerando o esforço e recursos
necessários à conclusão do processo de contratação e o prazo de vigência do
contrato que pode chegar a 30 anos.
13. O capítulo quarto contém duas importantes regras para a implantação da parceria público-privada. A primeira é a que determina que o Poder Executivo institua órgão gestor específico, a exemplo da legislação existentes em diversos países, como medida a qualificar a seleção dos projetos de parceria e permitir um adequado acompanhamento de sua execução (art. 13). A regulamentação do órgão gestor mediante ato do Poder Executivo, e não por lei, confere flexibilidade na gestão do processo, permitindo, no evoluir dos projetos, a superação de eventuais entraves burocráticos e o reforço nos sistemas de controle e transparência.
14. A segunda medida contida no capítulo quarto é a que estende para parceria público-privada mecanismos específicos de controle de despesas públicas. Tais procedimentos vão ao encontro do princípio da responsabilidade fiscal que norteia a atividade estatal e governamental.
15.
Por fim, o capítulo quinto encerra o projeto, determinando a aplicação
subsidiária do disposto na Lei nº 8.666, de
1993, e, no caso de concessões e permissões de serviços públicos, o disposto na
Lei nº 8.987 e na Lei nº 9.074, ambas de 1995. Tal extensão é
consentânea com a filosofia do projeto de não propor um marco regulatório
totalmente novo, mas adaptar a legislação existente, com uso consagrado, às
características típicas da parceria público-privada.
16. Estas são as razões que nos levam a encaminhar o presente projeto de lei a sua elevada consideração.
Respeitosamente,
Assinado
eletronicamente por: Guido Mantega, Antonio Palocci Filho