Membros:

• Deputada Maria do Carmo Lara (PT/MG);
• Deputado Gustado Fruet (PMDB/PR);
• Deputado Norberto Teixeira (PMDB/GO);
• Deputado Edir Oliveira (PTB/RS);
• Deputado Marcos Afonso (PT/AC).

A Subcomissão Especial realizou quatro audiências públicas, como forma de preparação para o Seminário Nacional sobre Violência Urbana e Segurança Pública, realizado nos dias 30 e 31 de outubro de 2001.

A audiência pública inaugural realizada pela Subcomissão Especial contou com a presença dos seguintes palestrantes:

• IGNACIO CANO – Coordenador da Área de Violência do Instituto Superior de Estudos da Religião — ISER;
• CLAUDIO BEATO – Coordenador do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública da Universidade Federal de Minas Gerais — UFMG;
• ALBA ZALUAR – Professora da Universidade Estadual do Rio de Janeiro — UERJ;
• HELDER ROGÉRIO SANT'ANA FERREIRA – Pesquisador do Núcleo de Estudo da Violência — NEV.

O primeiro preletor focalizou sua apresentação na questão da violência letal, ou seja, dos homicídios. Segundo suas palavras:

Verificando a situação em cada Estado brasileiro, o palestrante concluiu que a distribuição das ocorrências é bastante desigual: Pernambuco, Rio de Janeiro e Espírito Santo são as Unidades da Federação que apresentam as maiores taxas de homicídio. Ele afirmou que, de um modo geral, o homicídio no Brasil é um fenômeno altamente concentrado, sob vários pontos de vista:

• quanto ao meio utilizado: a maior parte dos homicídios é cometida com armas de fogo.
• quanto ao gênero: o homicídio é um fenômeno especialmente masculino;
• quanto à faixa etária: se comparado com acidentes e outros tipos de morte por causas externas, as taxas de homicídio crescem significativamente a partir dos 15 anos e diminuem depois dos 30 anos;
• quanto ao hábitat: o homicídio é um fenômeno tipicamente urbano, ou seja, Municípios com maior índice de urbanização tendem a apresentar maiores taxas de homicídio;
• quanto à renda: o problema afeta, fundamentalmente, a população de baixa renda, ao contrário de outros tipos de violência, como a ocorrência de roubos e furtos, cuja probabilidade é maior em áreas de melhor nível socioeconômico.

Resumindo, o homicídio é um problema que afeta fundamentalmente jovens do sexo masculino, moradores de áreas carentes das periferias metropolitanas. Essas periferias, derivadas do intenso processo de urbanização pelo qual passou o País, são o caldo de cultura da violência e caracterizam-se pela carência de equipamentos e de serviços urbanos, bem como pela profunda desigualdade.

Para Ignácio Cano, se, por um lado, a concentração é uma tragédia, porque castiga preferencialmente alguns setores sociais, por outro é uma vantagem, porque facilita a realização de programas de prevenção. Do ponto de vista epidemiológico, quanto mais concentrado um fenômeno, mais fácil é sua prevenção.

Para combater a violência urbana, ele propôs a criação de planos de prevenção de homicídios, baseados em cinco pilares principais, quais sejam:

• programa de inserção social para a juventude carente moradora das áreas mais atingidas, contemplando, entre outros aspectos, aumento da escolaridade, oferta de emprego e opções de lazer;
• controle severo das armas de fogo entre a população civil;
• criação de forças-tarefa na polícia civil para investigação de redes criminosas, o que demanda investimentos na área técnica da polícia e mecanismos de proteção à testemunha;
• policiamento ostensivo nas áreas mais atingidas, com foco no bem-estar e na tranqüilidade da comunidade;
• maior atenção à produção de dados sobre violência e criminalidade, com vistas à formulação e avaliação das políticas públicas para o setor.

2. Sr. Cláudio Beato

Iniciou sua apresentação manifestando concordância em relação às propostas enumeradas, particularmente no que concerne à necessidade de dados confiáveis para embasar o processo de tomada de decisão dos governantes. Ele referiu-se, ainda, ao aspecto temporal do problema, expondo as tensões daí derivadas da seguinte maneira:

Destacou que os jovens de sexo masculino, além de serem as maiores vítimas da violência, são também os maiores agentes. Isso tem um custo alto: estima-se que o Brasil gaste algo em torno de 10% do PIB com a questão da violência.

Para tentar determinar as causas da violência urbana, o palestrante passou a apresentar dados de uma pesquisa realizada em Belo Horizonte, que aponta para as seguintes conclusões:

• não há efeito agregado significativo na comparação do impacto do desemprego em geral sobre a violência;
• a maioria dos homicídios está relacionada ao crime organizado, mas há uma boa parcela vinculada a fatores como vingança e bebida;
• a violência urbana é concentrada espacial e socialmente, mas a favela, por si só, não é fator determinante da violência ou do homicídio;
• as favelas mais violentas são aquelas em que:
• o Poder Público mostra-se mais ausente: infra-estrutura urbana, equipamentos ou serviços públicos praticamente não existem ou são de má qualidade;
• a condição de habitabilidade das moradias é muito ruim;
• o desenho urbano é desorganizado, sem distinção nítida entre espaços públicos e privados e sem marcos referenciais claros, de tal forma que fica prejudicada a orientação das pessoas no local;
• o grau de escolaridade dos moradores é menor e a taxa de analfabetismo maior;
• a taxa de ocupação no mercado informal é alta;
• ao contrário dos homicídios, os crimes contra o patrimônio concentram-se nas regiões mais ricas ou no centro da cidade;
• percebe-se uma concentração temporal dos delitos: a maioria ocorre à noite ou nos finais de semana, períodos em que o policiamento é relaxado.

Esses elementos permitem estabelecer diretrizes de ação, entre elas:

• políticas de geração de emprego devem ser direcionadas para áreas e segmentos sociais específicos;
• políticas de desenvolvimento urbano são importantes coadjuvantes na prevenção da violência;
• políticas preventivas devem buscar a inserção social dos grupos de risco;
• intervenções do Poder Público devem levar em consideração as características de cada setor da cidade;
• eleição de alvos bem definidos é importante para otimizar os parcos recursos disponíveis.

A palestrante mencionou inicialmente a dificuldade de se conseguir dados confiáveis sobre o problema da violência no País. As principais fontes são os dados do Sistema de Informação de Mortalidade – SIM – e os da polícia. Em alguns casos, os dados apontam apenas para "morte violenta", sem especificar se é caso de homicídio, suicídio ou acidente. No que se refere à polícia, os boletins referem-se a ocorrências como "encontro de cadáver ou de ossada", mas não há um esforço investigativo que permita determinar se tais ocorrências derivam de homicídio ou não. Outro problema relacionado com a produção de informações, segundo a palestrante, é a dificuldade de acesso aos dados. As secretarias de segurança dos Estados monopolizam as informações, que são pouco divulgadas.

Quanto à relação entre pobreza e violência, ela concordou com as posições anteriormente manifestadas. Segundo suas palavras:

Na seqüência, passou a referir-se à sua pesquisa de campo, realizada a partir do contato com as populações pobres das favelas do Rio de Janeiro, bem como a partir do registro histórico do aparecimento e crescimento do tráfico de drogas na região. Na sua avaliação, a "guerra" nas favelas do Rio de Janeiro começa no final da década de 70 e, inicialmente, as quadrilhas não tinham vinculação com os chamados "comandos", o que só veio a ocorrer um pouco mais tarde. Grande parte das mortes de jovens em favelas cariocas deve-se a essa guerra de quadrilhas.

Um percentual elevado de mortes é devido, por outro lado, à ação inadequada da polícia. De forma geral, as favelas não são policiadas, elas são invadidas. As ações policiais são pouco efetivas, além de assustar e revoltar a população, que vê no policial um "caçador". Isso também gera um estresse muito grande nas corporações, com conseqüências nefastas para a vida pessoal e profissional dos policiais. Paradoxalmente, a relação da polícia com a sociedade tem um aspecto bastante humanitário, principalmente no que tange a populações mais pobres. É tradição que as corporações policiais preencham os vazios deixados pela assistência social, desincumbindo-se de tarefas como levar parturientes ao hospital.

Para que as políticas de prevenção da violência sejam efetivas, há que se entender por que os homens jovens são atraídos para a atividade do tráfico e pelas armas. Segundo a palestrante, deveriam ser levados em conta dois aspectos principais:

• a arma dá status ao jovem e, portanto, quanto maior e mais poderosa, maior a atração;
• a mudança na organização vicinal afrouxou o controle social informal tradicionalmente exercido pelos mais velhos em relação aos mais jovens.

Em decorrência, uma política efetiva deveria contemplar:

• um esforço contínuo pelo desarmamento, que inclua campanhas para desmitificar as armas de fogo;
• ações para reforçar as organizações vicinais e estreitar os laços entre diferentes gerações.

Em relação às armas, especificamente, deveria ser criada uma exigência de numeração, de tal forma que elas possam ser registradas pelo número. Isso vai facilitar a identificação do dono da arma e, também, permitir traçar o caminho pelo qual uma arma legal eventualmente torna-se ilegal.

Outro problema a ser enfrentado é o da impunidade: segundo pesquisa do ISER, apenas 8% dos homicídios no Rio de Janeiro têm fluxo completo na justiça, chegando até ao julgamento. Muitas ocorrências não se tornam inquéritos, porque não há sequer a identificação da vítima. Para que essa situação possa ser revertida, é necessário que a ação policial deixe de ter foco na repressão e passe a ser mais investigativa.

Finalmente, a palestrante posicionou-se favoravelmente, por um lado, à descriminalização do consumo de drogas e, por outro, ao aumento das penas em alguns casos, como os crimes cometidos com armas de fogo e aqueles cometidos nas imediações de escolas e outros locais de prestação de serviço público à população.

Sua apresentação abordou três tópicos básicos: homicídios no Brasil; a evolução da violência e do crime; e a crise do sistema de justiça penal.

Segundo o palestrante, a nossa taxa média de homicídios – cerca de 24 por 100 mil habitantes – é muito alta. Para efeito de comparação, informa que a taxa média americana é três vezes menor. Os Estados mais violentos – Rio de Janeiro, Pernambuco e Espírito Santo – apresentam taxas de homicídio acima de 50 por 100 mil habitantes, enquanto que no Piauí, um dos mais pobres da Federação, a taxa é de 5 homicídios por 100 mil habitantes. Entre as regiões metropolitanas, a mais violenta é a de Vitória (ES), com uma taxa de quase 88 homicídios por 100 mil habitantes. Os dados apresentados são de 1997, mas oferecem um bom painel da situação no País.

A respeito da evolução da violência e do crime, o palestrante mostrou que, comparando-se o último ano da década de 70 com 1998, a taxa de homicídios cresceu 250%. Outra informação interessante é que, em 1979, os homicídios eram responsáveis por 1,57% das mortes registradas no País, enquanto que, em 1998, 4,4% das mortes foram por homicídio.

Pesquisa realizada em 1999, em dez capitais brasileiras, sobre a questão da exposição das pessoas à violência mostra que nos doze meses que antecederam a entrevista:

• 35% das pessoas viram alguém ser agredido fisicamente;
• 14% das pessoas viram alguém levar um tiro;
• 13% viram alguém ser morto;
• 11% viram o corpo de alguém assassinado;
• 52% viram alguém usando drogas.

A respeito da crise do sistema de justiça penal, o palestrante apresentou dados de uma pesquisa sobre a responsabilização penal de homicídios de crianças e adolescentes. De um total de 290 casos acompanhados entre 1991 e 1994:

• apenas 48,97% tiveram autoria identificada;
• em 27,58% houve oferecimento de denúncia;
• houve pronúncia do réu em 9,31% dos casos;
• apenas 3,3% foram condenados em primeira instância.

O palestrante também chamou a atenção para o tratamento que a própria sociedade dá à questão da violência. Alguns comportamentos têm uma certa aceitação tácita e, embora sejam tidos como sinais de violência, não são considerados crimes pela sociedade, como agressões em campos de futebol, lutas desportivas e agressões leves de pais contra filhos. Por outro lado, a sociedade em geral vê como crimes alguns comportamentos pouco violentos, como furtos, estelionato ou desvio de recursos públicos.

Outro aspecto interessante, segundo o palestrante, é que nem todos os ilícitos são registrados em boletins de ocorrência. Muitos crimes não são levados ao conhecimento da polícia pelas vítimas por medo de represália, por descrença na polícia ou mesmo por desinteresse pessoal. Em 1987, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD, aproximadamente dois terços das vítimas de roubos e furtos e de agressão física afirmaram não terem recorrido à polícia. A falta de um sistema de proteção às vítimas e testemunhas colabora para que essa situação se mantenha.

Quando registrados, nem sempre os boletins de ocorrência resultam em inquérito. Dados trazidos pelo palestrante mostram que, no Estado de São Paulo, entre 1981 e 1984:

• apenas 18,5% das ocorrências resultaram em inquérito policial;
• 89% dos casos de roubo deixaram de ser investigados;
• 81% dos casos de estupro não foram investigados.

Dos casos investigados em 1982, apenas 65% resultaram em denúncia, visto que os promotores alegam, muitas vezes, que os inquéritos não oferecem condições para se fazer a denúncia. No mesmo ano, apenas 22% dos inquéritos resultaram em condenação. Os números mostram, segundo o palestrante, uma perda de trabalho, de tempo e de recursos públicos na apuração dos crimes.

Com relação ao sistema prisional, o palestrante destacou os seguintes problemas:

• o principal pena utilizada ainda é o regime fechado;
• há déficit de vagas no sistema como um todo (em 1997, estimava-se esse déficit em 96 mil vagas);
• a falta de vagas nos regimes aberto e semi-aberto contribuiu para o acúmulo de presos no regime fechado, por falta de condições de conceder-se a progressão da pena;
• não há programas que auxiliem aqueles que cumpriram pena a encontrar trabalho ou a readequarem-se à sociedade, o que pode contribuir para a reincidência.

Outro dado importante é que, no ano de 1997, havia 250 mil mandados judiciais não cumpridos.

Finalmente, o palestrante abordou a questão da violência policial e dos crimes cometidos pela própria polícia. Em São Paulo, entre 1996 e 1999, contabilizaram-se:

• 730 denúncias de abuso de autoridade contra a polícia civil e 1.317 contra a polícia militar;
• 180 denúncias de homicídios cometidos por policiais civis e 683 por policiais militares.

O palestrante concluiu:

No debate que se sucedeu, fizeram uso da palavra o Deputado Clóvis Ilgenfritz, a Deputada Socorro Gomes e o relator da Subcomissão Especial, Deputado Gustavo Fruet.

Foram abordadas questões como a relação, por um lado, entre grau de urbanização e índice de violência urbana e, por outro, entre pobreza, exclusão social e violência urbana. Foi referido que o crime organizado pode vir a tornar-se uma opção de sobrevivência, na falta de empregos dignos capazes suprir a necessidade dos jovens. Abordou-se, ainda, a questão da degradação do ambiente urbano e sua ligação com a violência urbana em suas várias formas. Mencionaram-se, também: a influência da grande imprensa na formação dos jovens e no crescimento da violência; a relação entre polícia e sociedade; a necessidade de humanização das polícias, mediante melhor qualificação dos policiais; e a importância da constituição e funcionamento dos Conselhos Tutelares para a contenção da violência.

Perguntado sobre a importância da melhoria no padrão de distribuição de renda para a diminuição da violência, o Sr. Cláudio Beato disse que não há relação entre esses dois fatores, uma vez que nos últimos 30 anos a distribuição de renda melhorou no País. Sobre a importância de se investir em equipamento para as polícias, ele ressalvou que, embora os investimentos sejam necessários, isoladamente eles não vão trazer resultados positivos significativos. O exemplo vem do Estado de São Paulo, que nos anos recentes tem investido maciçamente em equipamentos, porém com resultados pífios.

Sobre a questão da responsabilidade da imprensa e da mídia em geral, o Sr. Ignácio Cano informou que há estudos que comprovam que não há relação direta entre violência na TV e no cinema e o aumento da violência na vida real. Filmes e seriados americanos são vistos no mundo inteiro e, contudo, há grande diferença entre as taxas de violência de cada País. Sobre a unificação das polícias, ele disse acreditar ser uma medida positiva, mas mostrou-se contrário à criação de guardas municipais armadas, uma vez que dessa forma vai-se perder o perfil diferenciado que esse tipo de guarda tem. No que concerne à relação entre pobreza, desigualdade e criminalidade, ele assim manifestou-se:

A Sra. Alba Zaluar, por sua vez, afirmou que, mais importante que a unificação, são a reorganização e a desmilitarização da polícia, uma vez que a polícia militar tem a mentalidade de quem enfrenta um inimigo, sem desenvolver adequadamente o aspecto da proteção ao cidadão.

O Sr. Helder Ferreira acrescentou a importância do controle da sociedade sobre o trabalho da polícia, como forma de garantir a diminuição da violência e dos abusos cometidos pelos próprios policiais. Sobre a crise do sistema de justiça penal, ele manifestou-se a favor do fim da fase de inquérito policial, que seria substituída por uma fase de instrução junto ao Judiciário, como forma de desburocratizar e agilizar os processos.

Finalmente, manifestou-se a Sra. Maria Leda de Rezende, Conselheira do Conselho Nacional de Saúde, que trouxe para a Subcomissão Especial o documento "Política Nacional de Redução de Mortalidade por Acidente e Violência". Ela apelou para que a Subcomissão Especial continue a promover encontros sobre a temática da violência, de forma a discutir o assunto em suas mais variadas vertentes.

A segunda audiência pública realizada pela Subcomissão Especial contou com a presença dos seguintes palestrantes:

• MARIA NATIVIDADE GOMES DA SILVA TEIXEIRA SANTANA – Conselheira do Conselho Nacional de Saúde e representante dos trabalhadores em saúde;
• MARIA HELENA MELO PRADO JORGE – Professora da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo;
• CLÁUDIA ARAÚJO DOS SANTOS – Coordenadora da Área Técnica de Acidentes e Violência da Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde.

A primeira expositora apresentou-se como enfermeira e Secretária-Geral da Associação Brasileira de Enfermagem, além de conselheira do Conselho Nacional de Saúde, representando o Fórum das Entidades Nacionais de Trabalhadores em Saúde – FENTAS.

Afirmou que o Conselho Nacional de Saúde – CNS, no cumprimento de suas responsabilidades legais e do seu dever de contribuir para a melhoria da prestação da assistência à saúde, vem preocupando-se em acompanhar as pautas de maior relevância e interesse para a sociedade no âmbito da saúde, com vistas à formulação e à avaliação de políticas públicas. Assim, escolheu-se o tema "acidentes e violência" como um dos eixos centrais da XI Conferência Nacional de Saúde.

Para aprovação da política nacional de redução da morbi-mortalidade por acidentes e violência proposta pelo Ministério da Saúde, o CNS considerou o alarmante crescimento, nas últimas décadas, da mortalidade por causas externas no País, que já é a segunda maior causa de mortalidade em vários centros urbanos. Entre as diversas causas externas de mortalidade, por sua vez, os homicídios apresentam crescimento mais intenso, sendo a principal causa de mortalidade entre adolescentes, jovens e adultos, à frente dos acidentes de trânsito. Segundo a palestrante:

Preocupante também é o crescimento da morbidade por causas externas, ou seja, mutilações e seqüelas que, não raro, incapacitam as pessoas e representam um alto custo social imposto às famílias das vítimas e à sociedade como um todo.

A palestrante apontou, entre as causas básicas da morbi-mortalidade por acidentes e violência, a desigualdade, a pobreza, a impunidade e o descontrole sobre o tráfico de armas e drogas, a par de uma aparente fragilização dos valores sociais. Além dessas causas básicas, ela salientou a baixa prioridade com que as políticas públicas vêm tratando a questão e afirmou a importância de discutir-se com denodo o problema para melhorar o quadro vigente.

Destacou que a sociedade civil organizada representada no CNS mostra as seguintes preocupações no que concerne à violência e suas causas:

• combate às causas da violência: a fome, a miséria, o desemprego e a corrupção;
• combate ao modelo perverso de gestão pública, que privilegia o pagamento da dívida em detrimento de causas sociais;
• garantia de recursos para a área de saúde, em cumprimento ao que dispõe a Constituição Federal;
• combate à impunidade;
• formulação de programas de apoio a adolescentes e jovens, no que toca a emprego e renda, como forma de afastá-los da marginalidade;
• garantia de atendimento às necessidades de crianças e idosos, portadores de necessidades especiais e minorias.

Iniciou sua apresentação mencionando as principais manchetes dos jornais, as quais apontam para um crescimento da violência e da criminalidade. Afirmou ser necessário definir qual o tipo de violência sobre o qual se fala, destacando que existem diferentes formas de violência em todas as sociedades desde tempos imemoriais.

O tipo de violência que interessa ao setor de saúde pública é aquele que lesa e mata, englobando, segundo conceito internacional da Organização Mundial de Saúde – OMS – todos os tipos de acidentes (de trânsito, de trabalho, domésticos, intoxicações) e as violências propriamente ditas (suicídios, homicídios e tentativas). Tal conjunto deve ser estudado globalmente, pois muitas vezes é difícil determinar os limites internos.

A violência constitui-se, hoje, um problema de saúde pública, definido como:

Conforme foi dito pela palestrante anterior, o conjunto das causas externas provoca cerca de 120 mil mortes anuais no Brasil. Proporcionalmente, as taxas cresceram cerca da 50% nos últimos 20 anos, passando de 50 para 77 mortes por 100 mil habitantes. É o segundo grupo de causas de morte no País, perdendo apenas para as doenças do aparelho circulatório. Na faixa etária entre 5 e 39 anos, as causas externas são a principal causa de morte. Outros países que também apresentavam altas taxas investiram na prevenção e houve um declínio, como por exemplo, o Canadá e os Estados Unidos, onde os valores caíram 20% entre a década de 80 e meados dos anos 90, e o México, que conseguiu diminuir suas taxas em 40% entre 1990 e 1996.

O perfil dessa mortalidade, segundo a palestrante, aponta uma maior vulnerabilidade do jovem de sexo masculino, o que é condizente com o padrão internacional. Esse padrão de incidência provoca, do ponto de vista demográfico, um desequilíbrio entre os sexos. Há, também, uma anulação de parte dos ganhos em esperança de vida que o País obteve a partir do controle das doenças infecciosas e da mortalidade infantil.

Quanto ao tipo de causas externas, predominavam os acidentes de trânsito no início dos anos 80, enquanto atualmente os homicídios representam 35% do total das causas externas. Dados de 1999 do Município de São Paulo mostram que praticamente 65% das morte por causas externas decorrem de homicídios, o que corresponde a 6 mil homicídios por ano. Se considerarmos a faixa etária entre 15 e 24 anos, o percentual sobe para mais de 80%.

Os técnicos da área classificam os valores das taxas de mortalidade por causas externas como de baixo, médio e alto risco, risco severo e severíssimo. Tomando a nossa taxa de mortalidade, pode-se posicionar o Brasil, segundo a palestrante, entre os países de médio risco. Contudo, em alguns Estados – Pernambuco, Espírito Santo e Rio de Janeiro –, a situação é de alto risco. Se considerarmos especificamente os jovens de sexo masculino, pode-se falar em risco severo.

Com relação à violência lesiva, aquela que não provoca a morte, mas exige algum tipo de atendimento médico, seu impacto sobre o setor de saúde acontece de três maneiras principais:

• congestionamento das emergências dos hospitais;
• gastos com paciente traumatizado;
• nível de importância das seqüelas e incapacidades.

Os dados disponíveis indicam que o paciente traumatizado responde por cerca de 6% das internações anuais, seja no âmbito do SUS, seja em hospitais particulares. Quanto aos gastos, correspondem a pouco mais de 8%, o que mostra que esse tipo de paciente é mais oneroso do que aquele internado por causas naturais. Entre os danos produzidos no paciente, destacam-se as lesões medulares traumáticas, particularmente as fraturas, que afetaram 7 mil pacientes atendidos pelo SUS no ano de 1997. Mais da metade desses pacientes foram atingidos no segmento cervical ou dorsal, o que evidencia possível ocorrência de paraplegia ou tetraplegia, mostrando a gravidade da situação. Dados da Rede Sara de Hospitais, também referentes ao ano de 1997, indicam que 42% dos internados eram vítimas de acidentes de trânsito e 25% de disparos de arma de fogo.

Outro aspecto interessante, segundo a palestrante, diz respeito à dificuldade encontrada pela Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo para preencher vagas nos quadros de médicos e enfermeiros. O aumento no número de pacientes traumatizados gera nos profissionais de saúde um maior nível de estresse, com conseqüentes danos físicos e psicológicos.

O mapeamento do problema da mortalidade por causas externas, como já foi mostrado, indica um quadro de verdadeira epidemia, particularmente em relação a acidentes de trânsito e homicídios. Para o encaminhamento da questão, o setor de saúde tem implantado algumas medidas, tais como:

• aumento do nível de atendimento correspondente ao pré-hospitalar;
• ampliação dos serviços de resgate;
• treinamento de pessoal especializado;
• investimento na melhoria quantitativa e qualitativa do atendimento hospitalar.

Importante também, segundo a palestrante, é que passou-se a entender a reabilitação como parte do processo de tratamento do paciente traumatizado, com o objetivo de reinseri-lo na sociedade, mesmo quando existem seqüelas. Finalmente, deve-se mencionar a relevância de pesquisas que procuram estabelecer vulnerabilidades e fatores de risco, como o consumo de álcool ou drogas.

A palestrante apresentou-se como integrante da Assessoria Técnica de Trauma e Violência, área do Ministério da Saúde que trata especificamente dos temas trauma e violência no âmbito do setor saúde, visando à formulação e implantação de políticas públicas. Os principais objetivos da área são os seguintes:

• implementar a política nacional de redução de morbi-mortalidade por acidentes e violências;
• padronizar minimamente serviços relacionados ao tema;
• capacitar recursos humanos e aspectos dos atendimentos às pessoas que sofreram acidentes ou que se encontram em situação de violência;
• organizar de processos para melhoria da qualidade de informação devido a causas externas.

Na seqüência, a palestrante passou a discorrer sobre a Política Nacional de Redução de Morbi-Mortalidade por Acidentes e Violência, apresentada em documento constituído de diretrizes técnicas embasadas na realidade nacional, para que as instituições do setor saúde ou vinculadas a ele possam engajar-se na diminuição da violência e dos acidentes. De plano, ela considerou importante definir os fenômenos:

• acidente: evento não-intencional, evitável e que causa lesões físicas e emocionais, entre os quais:
• acidentes de trânsito e transportes;
• exposição ao fogo;
• afogamentos;
• quedas e traumatismos em geral;
• violência: ações humanas realizadas por indivíduos, grupos ou classes, que ocasionam danos físicos, emocionais, morais ou espirituais às pessoas:
• agressão física, incluindo suicídio e homicídio;
• violência sexual;
• violência psicológica ou institucional.

Segundo os dados do Ministério da Saúde, pouco mais de 117 mil pessoas morreram por causas externas no Brasil durante o ano de 1998, sendo 26,35% vítimas de acidentes e 28,05% por causas violentas. Observa-se uma maior concentração de ocorrências em áreas urbanas, onde 75% das mortes ocorridas devem-se às causas externas. Daí a importância, segundo a palestrante, da criação de incentivos ao desenvolvimento urbano. No que tange à faixa etária, 39% das vítimas está entre 20 e 29 anos, com predominância do sexo masculino.

A série histórica das taxas de mortalidade por causas externas, desde 1979 até 1995, mostra um grande crescimento no número de óbitos. No caso de acidentes de trânsito, a série mostra crescimento a partir de 1990 até 1997; nos anos de 1997 e 1998, há um recuo, em virtude da maior conscientização da sociedade pela aprovação do novo Código de Trânsito Brasileiro; depois de 1998, o número de ocorrências volta a aumentar, uma vez que a fragilidade da fiscalização minou o respeito da população pela nova norma.

Os últimos dados oficiais das internações do Sistema Único de Saúde estabelecem que:

• no ano de 2000, houve quase 700 mil internações por causas externas, das quais mais de 18 mil resultaram em óbito;
• o Ministério da Saúde gastou R$ 351 milhões, aproximadamente;
• a média de internação variou entre 5 e 8 dias, o que representa lesões graves, que requerem longo tempo de internação;
• o valor médio das internações foi de R$506,51.

Vale notar que, na soma dos valores pagos pelo procedimento realizado com o paciente, não estão computadas as despesas com material médico, o pagamento dos profissionais, as despesas com energia elétrica, água e outras. Nesses números também não estão computados os casos atendidos fora do âmbito do SUS.

Entre as diretrizes das ações ministeriais referentes ao trauma e à violência, a palestrante destacou:

• promover e adotar comportamentos em ambientes saudáveis;
• monitorar acidentes e violências;
• sistematizar e consolidar o atendimento pré-hospitalar e a assistência hospitalar às vítimas de acidentes;
• capacitar recursos humanos para leitura e identificação da violência para tratamento dos pacientes;
• apoiar estudos e pesquisas relacionados ao tema.

A Política Nacional de Redução de Morbi-Mortalidade por Acidentes e Violência articula as responsabilidades institucionais entre as diversas esferas do Poder Público, sensibilizando os gestores para que tratem a questão dos acidentes e da violência como problema de saúde pública e estimulando-os a desenvolver ações nesse âmbito. Além disso, o Ministério da Saúde participa como membro integrante da Câmara Temática de Saúde do Conselho Nacional de Saúde, desde 1998. A palestrante apontou, entre os resultados já alcançados:

• o desenvolvimento de um sistema de informações para notificação de causas externas, que será implantado no âmbito do SUS, a partir de 2002;
• o estabelecimento de parcerias com outros Ministérios e Universidades para capacitação de recursos humanos visando ao atendimento de vítimas de acidentes e violência;
• a criação de grupo de trabalho no Conselho Nacional de Saúde, para acompanhamento da implementação da política;
• a implantação de núcleos estaduais para estudos e pesquisas de acidentes e violência;
• a modificação da Autorização de Internação Hospitalar – AIH, para que se possa fazer o registro mais detalhado das causas externas.

No que concerne a esse último ponto, a nova AIH, prevista para entrar em vigor em janeiro de 2002, deverá permitir identificação das causas externas mais importantes, o tipo de pessoa que sofre o agravo e como melhorar o atendimento a essas pessoas. Vai permitir, ainda, a notificação imediata das violências praticadas contra crianças e adolescentes aos conselhos tutelares.

Relevante ainda, segundo a palestrante, é a Portaria 814/2001, do Ministério da Saúde, que procura disciplinar as urgências e emergências, visando aprimorar o funcionamento desse serviço nos hospitais públicos e privados. Por outro lado, estão sendo feitos investimentos em hospitais de urgência e emergência em todo o País, para otimizar a estrutura operativa. Os serviços de atendimento pré-hospitalar também receberam recursos para aprimorar sua capacidade operativa, mediante treinamento profissional e aquisição de novos equipamentos. Como exemplo desse esforço, a palestrante citou parceria com a Sociedade Brasileira de Ortopedia e Traumatologia, para capacitar profissionais que trabalham no interior do País.

Finalmente, foi citado o protocolo de violência intrafamiliar como outro importante trabalho desenvolvido pelo Ministério da Saúde. Dirigido ao agente comunitário de saúde, esse protocolo vai permitir identificar e informar situações de violência, para que a gerência do programa possa tomar a medida necessária. Está em elaboração, também, um protocolo para o diagnóstico de alcoolemia em pacientes que apresentam quadro compatível com causas externas. Outro trabalho interessante diz respeito ao guia de orientações básicas para o apoio psicossocial às pessoas atingidas por violência, documento específico para os profissionais de saúde que lidam com o problema.

No debate que se sucedeu, fez uso da palavra, inicialmente, a Presidente da Subcomissão Especial, Deputada Maria do Carmo Lara, que reafirmou o propósito de debater a questão para que, no Seminário, possam ser feitas algumas propostas de ação.

Manifestaram-se a seguir:

• o Sr. Evaristo Garcia, representante do Fórum Estadual de Idosos (Minas Gerais), que falou sobre a importância da garantia de renda para os idosos, como forma de propiciar-lhes relativa independência. Reclamou de atitudes que considera atos de violência por parte do Poder Público, como o congelamento dos salários e a falta de investimentos em educação e saúde. Para ele, a maior causa de violência em nosso País é o fato dos nossos investimentos em políticas sociais serem decididas em Washington, por determinação do FMI. Solicitou que a Subcomissão interpele as autoridades competentes sobre a aplicação dos recursos da Previdência e da CPMF.
• a Sra. Terezinha dos Santos, que expôs a violência institucional a que são submetidos os pacientes de nosocômios mineiros. Segundo suas palavras, faltam medicamentos adequados e na quantidade demandada, material para curativos, profissionais qualificados, enfim, tudo o que os pacientes de vítimas de hanseníase precisam para um tratamento digno.
• a Sra. Elcilene Leocarde, que trabalha na área da saúde da mulher, abordou o problema da violência sexual contra crianças, adolescentes e mulheres. Dados apresentados por ela mostram que 30% dos casos de violência sexual atingem meninas com menos de 11 anos de idade e que 70% do total atingem meninas e adolescentes com menos de 17 anos. Esses dados já são suficientes, no seu entendimento, para que a Subcomissão venha a debruçar-se sobre esse tipo de violência.
• a Sra. Joana Paranhos, representante do Conselho Municipal de Saúde de Belo Horizonte, que afirmou que a solução para o problema da violência passa pelo acesso à educação, ao lazer e ao trabalho, além de assistência à saúde e de segurança pública. Declarou ser importante, ainda, a conscientização política da sociedade.
• o Sr. Carlos Alberto Santos que reclamou da prioridade que tem sido dada pelo Governo Federal à área financeira, em detrimento das políticas sociais. Outro ponto problemático, na sua opinião, é a falta de investimento em capacitação e requalificação do servidor público. Ele apelou para que a Subcomissão, por meio do Seminário a ser realizado, ajude a conscientizar a população acerca do resgate da soberania nacional.

Participaram da terceira audiência pública os seguintes palestrantes:

• PEDRO ALBERTO DA SILVA ALVARENGA - Secretário Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça;
• ANTONIO CARLOS BISCAIA – Coordenador do Núcleo de Estudos sobre Segurança Pública do Instituto da Cidadania.

Em sua exposição, o palestrante focaliza, inicialmente, a nova estrutura organizacional da Secretaria Nacional de Segurança Pública:

• Departamento de Articulação de Ações Policiais, a que pertencem: a Coordenação de Ações Antidrogas, responsável pela repressão policial ao tráfico de drogas; a Coordenação de Operações Especiais, responsável pela coordenação das operações integradas onde atuem os órgãos federais e estaduais de repressão ao crime, tais como a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, as Polícias Civis, as Polícias Militares e a Receita Federal (até hoje já foram realizadas dez dessas operações, em nível nacional); e o Subsistema de Inteligência, responsável pela criação dos núcleos de inteligência em cada Estado e pela coordenação de suas operações;
• Departamento de Articulação de Ações de Segurança Pública, a que pertencem, além do INFOSEG e da Gerência do Fundo Nacional de Segurança Pública, os setores responsáveis pelas atividades de treinamento de pessoal, de estudos estatísticos e de modernização da instituição.

Prossegue esclarecendo que o INFOSEG se constitui num banco de dados que consolida todas as informações relacionadas com os dados criminais disponíveis e promove sua disseminação pelos órgãos policiais que deles necessitem. Paralelamente, cabe também ao INFOSEG o levantamento de um perfil confiável e constantemente atualizado das nossas polícias, em todos os níveis (essas informações estarão em breve à disposição do público em site do Ministério da Justiça). A Gerência do Fundo Nacional de Segurança Pública conduz o processo de análise e de aprovação, quando for o caso, dos Planos Estaduais de Segurança Pública. Quando aprovados, esses planos são levados à consideração do Conselho Gestor Administrativo, que avaliza a despesa correspondente e determina as condições de distribuição dos recursos do Fundo. O Conselho é composto por representantes do Ministério da Justiça, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, da Casa Civil da Presidência da República, do Gabinete de Segurança Institucional e da Procuradoria-Geral da República.

O Plano Nacional de Segurança Pública inova em relação às iniciativas anteriores pela sua visão sistêmica, pois, ao todo, são 4 medidas, 15 compromissos e 124 ações, que têm por objetivos o aperfeiçoamento do sistema de segurança pública brasileiro, por intermédio de propostas que integrem políticas de segurança, políticas sociais e ações comunitárias de forma a reprimir e prevenir o crime e reduzir a impunidade, aumentando assim a segurança e a tranqüilidade do cidadão brasileiro. Essas ações de apoio da União constituem-se, principalmente, no reequipamento das polícias estaduais, no treinamento e na qualificação dos policiais civis e militares e das guardas municipais, no aperfeiçoamento do sistema de informações e de estatísticas policiais, na implantação do Programa de Polícia Comunitária e na restruturação das Polícias Técnicas Científicas, tudo com vistas à redução da criminalidade, ao aumento do índice de apuração de crimes, ao desenvolvimento de ações integradas, ao aperfeiçoamento do contingente de policiais e a outros objetivos eventualmente propostos pelo Conselho Gestor. Em suas decisões quanto à distribuição de recursos, o Conselho subordina-se a critérios objetivos e expressamente enumerados no texto do Plano.

No ano 2000, o Fundo Nacional distribuiu R$ 251 milhões aos Estados e Municípios. Neste ano de 2001, a disponibilidade é de R$ 403 milhões, direcionados principalmente para programas de treinamento, de reaparelhamento, de intensificação de policiamento em áreas críticas e de polícia comunitária. Esses recursos distribuem-se aproximadamente na seguinte proporção: 45% para intensificação do policiamento ostensivo; 33% para reaparelhamento; 19% para implantação e polícia comunitária; 3% para treinamento.

No que se refere ao apoio a projetos dos Municípios, informa que é de R$ 15 milhões o montante de recursos disponíveis para aplicação nas áreas de treinamento e de polícia comunitária, em pelo menos 50 Municípios já identificados. Neste caso, o critério de distribuição é a relação população/índice de homicídios.

A falta de uma doutrina unificada de atribuições e procedimentos para as Guardas Municipais constitui um sério problema operacional, que o setor de modernização da Secretaria solucionou mediante a edição de um regulamento, para cuja elaboração participaram todos os Estados interessados. Esta é uma orientação determinativa do Ministério da Justiça: toda e qualquer ação realizada na Secretaria tem de ser feita em articulação com os Estados. A contrapartida requerida aos Municípios é a de que sejam seguidas as diretrizes doutrinárias direcionadas para as Guardas Municipais e preconizadas pelo Ministério da Justiça: as ações das Guardas Municipais devem estar voltadas para o atendimento do cidadão; a adoção de uma política de polícia comunitária; a padronização nos procedimentos de seleção, de formação de pessoal e de dotação de materiais para a Guarda Municipal.

Destaca que as decisões sobre quais Municípios receberão os recursos do Fundo não cabem à Secretaria, pois quem define essa prioridade é a Secretaria de Segurança Pública do respectivo Estado.

Afirma que um dos focos que orientam a atuação do Plano é o de privilegiar as medidas de integração das instituições diretamente envolvidas, especialmente no que se refere à subordinação da Polícia Civil e Militar ao Secretário de Segurança do Estado. Incentiva-se, portanto, a subordinação do Comandante-Geral da Polícia Militar e o Diretor-Geral da Polícia Civil ao respectivo Secretário Estadual de Segurança Pública, seguindo-se assim uma linha lógica de ação que tem por objetivo a integração e a economia custo/benefício. Com isto, muitos Estados já iniciaram suas providências no sentido de instalarem os seus Centros Integrados de Operações, onde as polícias civis e militares, bem como os corpos de bombeiros, unificam e reúnem no mesmo recinto as suas centrais de atendimento ao cidadão.

Finalmente, o Plano Nacional de Segurança Pública contempla diversificado campo de atividades, procurando recuperar e reunir as principais idéias e sugestões amplamente debatidas no Ministério da Justiça. No entanto, somente o desejo do Governo Federal não é suficiente e tornam-se necessários um esforço conjunto e articulações produtivas capazes de coordenar, direcionar ações e metas, assegurando o comprometimento dos diferentes órgãos, devolvendo ao povo brasileiro o sentimento de segurança e justiça, e resgatando a confiança no Poder Público.

Ao final, conclui como ações municipais viáveis no sentido de minimizar o atual quadro de violência urbana:

• o incentivo à integração das ações dos órgãos encarregados do policiamento ostensivo, do policiamento investigativo e da defesa civil;
• o incentivo ao emprego das Guardas Municipais em apoio às atividades inerentes às polícias militares e às polícias civis;
• o incentivo à implantação de projetos municipais apoiados pelo Plano Nacional de Segurança Pública e pelo Fundo Nacional de Segurança Pública, em particular aqueles voltados para medidas que dificultam a prática criminosa (iluminação de ruas, por exemplo) e que previnem o ingresso de jovens na criminalidade (programas de lazer).

O palestrante entende que na questão da violência e da criminalidade urbanas, por tratar-se de assunto complexo, é necessário que se considere a multiplicidade dos aspectos envolvidos na diagnose e nas ações a serem promovidas com vistas à sua minimização ou erradicação. A moradia, a saúde, a educação, o emprego, tudo isso se reflete nos níveis de violência e deve ser seriamente considerado na definição das políticas públicas que pretendam produzir efeitos positivos no quadro de segurança pública no País.

Lamenta que o tema da segurança pública nunca tenha sido tratado com seriedade no País. Nunca existiu efetivamente um programa de segurança pública nacional que fosse tratado como política governamental isenta de conotações eleitorais. O próprio Plano Nacional de Segurança Pública, em que pese ter alguns aspectos positivos, não esconde a sua natureza emergencial, pois foi produzido a toque de caixa ante o clamor nacional despertado pela morte de uma professora durante um assalto a ônibus no Rio de Janeiro, há dois anos. Via de regra, a cada comoção da sociedade, o Governo Federal lança um pacote de medidas que acaba se esvaziando na medida que os fatos causadores da comoção vão caindo no esquecimento.

Afirma ainda que, no âmbito estadual, a situação não é diferente, exemplificando com o Estado do Rio de Janeiro, onde a questão da segurança pública resume-se a promessas eleitorais, resultando nos maiores índices de violência e criminalidade já registrados nos últimos anos.

Denuncia que esses índices são alarmantes, pois o Brasil já convive com taxas em torno de 25 homicídios por 100 mil habitantes, o que é altíssimo. No Japão esse índice é de 0,8; nos Estados Unidos, beira os 8 ou 9 homicídios. Só em São Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco e Espírito Santo, essa taxa já supera os 50 homicídios, o que, segundo avaliação da Organização das Nações Unidas, são valores indicativos de guerra civil. No que se refere à faixa etária das vítimas, somente no Município do Rio de Janeiro, essa taxa chega a 180 homicídios de jovens do sexo masculino com idades entre 17 a 24 anos.

No entanto, afirma que, nos esforços para diagnosticar e solucionar as questões da violência urbana, a sociedade não se pode acomodar a uma busca simplória de segurança pela via das ações meramente repressivas de policiamento. Segurança pública é uma questão muito mais ampla e profunda, que inclui políticas públicas de desenvolvimento urbano ordenado, de manutenção do homem no campo e de desenvolvimento racional das pequenas e médias cidades. Conclui que o problema agrava-se ainda mais em face da ausência de políticas públicas efetivas e adequadas, que tenham por objetivos a educação efetiva e plena, a saúde, o emprego.

Esclarece ainda que o aspecto repressivo da questão envolve todo o processo de persecução penal, que inclui uma série diversificada de instituições: a polícia, na apuração criminal; o Ministério Público, na ação penal; o Poder Judiciário, no julgamento e na sentença condenatória; e o sistema penitenciário, na execução penal. Todas essas instituições, sem exceções, contribuem com parcelas consideráveis de responsabilidade na ineficiência de que padece, em sua generalidade, o processo de persecução penal. Se há evidências de que a polícia é ineficiente e corrupta, também é preciso considerar as falhas das demais instituições, entre elas, muito particularmente, o Ministério Público, em face do poder que lhe foi atribuído pela Constituição de 1988 e pela expectativa de seu desempenho despertada na sociedade.

Embora não se posicione a favor da unificação das polícias, considera inaceitável a dualidade prevista no texto constitucional. Não há sistema de segurança pública sério no mundo que tenha uma Polícia Militar de âmbito estadual que faça prevenção ostensiva, ao passo que se incumbe a um órgão distinto, a Polícia Civil, as atividades de apuração criminal. Essa é uma questão que tem de ser imediatamente considerada: o ciclo único de polícia, qualquer que seja essa polícia.

Entende que, ao contrário da unificação, a integração é o caminho viável para a solução dos conflitos entre as duas instituições policiais estaduais, desde que conduzida progressiva e independentemente, começando pela formação, estendendo-se ao partilhamento das informações e chegando até a unificação da fiscalização, pela implantação de uma corregedoria única. Repudia, portanto, a criação de mais uma polícia municipal armada nos moldes das atuais polícias militares, pois, ao invés de garantia da preservação da segurança para os munícipes, servirão apenas como mais um instrumento de violação da cidadania. Neste mesmo sentido, discorda também da criação das Secretarias Municipais de Segurança Pública.

No âmbito das ações de cunho preventivo da violência, entende a área social como aquela de maior relevância para a ação do Município dentro do quadro da segurança pública.

Ao final, conclui como ações municipais viáveis no sentido de minimizar o atual quadro de violência urbana:

• a promoção de políticas públicas voltadas principalmente para: o desenvolvimento ordenado do espaço urbano; a solução da questão da moradia digna; a formação profissional; a criação de empregos; a prevenção dos estados de morbidez; a educação; a preservação das instituições familiares;
• a promoção de políticas públicas voltadas para a integração das instituições incumbidas das ações de policiamento preventivo, policiamento investigativo e de defesa civil;
• a atribuição dos ciclos completos de polícia, tanto para as polícias militares (que ficariam habilitadas também ao exercício das atividades de investigação policial), quanto para as polícias civis (que ficariam habilitadas também ao exercício das atividades de policiamento ostensivo);
• a desmilitarização das Polícias Militares;
• o incentivo ao efetivo controle externo do Ministério Público sobre as polícias, conforme prescreve o texto constitucional.

No debate que se seguiu às exposições dessa audiência pública, participaram:

• a Deputada Maria do Carmo Lara, Presidente da Subcomissão, que usando de sua experiência como Prefeita do Município de Betim questionou os palestrantes a respeito do pleito da população em geral quanto à concessão de poder de polícia para as Guardas Municipais como solução para a violência urbana, em face da evidência de que não basta apenas dar infra-estrutura aos Municípios;
• o Deputado Gustavo Fruet, Relator da Subcomissão, que aponta a evidência de que, ao invés de privilegiar ações sociais preventivas, parcela significativa das Prefeituras visualizam a ação repressiva local como solução para os problemas crescentes de violência urbana, para tanto implantando suas Guardas Municipais e pleiteando a ampliação de suas atribuições para além dos limites constitucionais;
• o Deputado Clóvis Ilgenfritz que, embora posicionando-se contrariamente à concessão de poder de polícia às Guardas Municipais, usou de sua experiência como Vereador e Secretário de Planejamento em Porto Alegre para questionar a eficiência do sistema policial vigente no sentido de prover efetivas condições de segurança para os munícipes, em face, principalmente, da ausência de um comando unificado capaz de coordenar as ações das instituições públicas a quem se atribui a competência para o exercício das funções de policiamento;
• o Deputado João Castelo que, também posicionando-se contrariamente à concessão de poder de polícia às Guardas Municipais, usou de sua experiência como Governador do Estado do Maranhão para ratificar a importância das ações preventivas, de cunho social, em especial aquelas com vistas ao lazer, ao esporte e de à educação, para evitar o envolvimento da juventude com a delinqüência e com o tráfico de drogas;
• a ex-Deputada Maria Laura, que solicitou maiores esclarecimentos do Secretário Nacional quanto aos valores disponíveis para aplicação no Plano Nacional de Segurança Pública;
• a Sra. Eunice Guedes, representante da Rede Nacional Feminista de Saúde e Direitos Reprodutivos, que, usando de sua vivência no Estado do Pará, questionou aspectos da violência rural, de gênero e de etnia naquela Unidade da Federação, bem como a possibilidade de inclusão de disciplina relacionada com os direitos humanos na grade curricular dos cursos de formação policial.

Sobre os questionamentos apresentados pelos debatedores, assim manifestaram-se os palestrantes:

Concorda com as preocupações expostas, relacionadas com a importância das ações municipais preventivas, sem cunho repressivo, na busca por soluções para a questão da violência urbana. Acentua, no entanto, que também as ações de policiamento comunitário promovidas pelas polícias civis e militares, com o apoio dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública, contribuem significativamente para esse objetivo, exemplificando com experiência conduzida recentemente em Mato Grosso, onde tais iniciativas resultaram em queda de 90% nos índices de criminalidade. Esclarece que o orçamento da Secretaria prevê recursos da ordem de milhões e não de bilhões, como entendeu a Sra. Maria Laura.

Quanto à consideração da municipalização da polícia, mediante a concessão de poder de polícia às Guardas Municipais, manifesta-se contrário a essa possibilidade. Exemplifica com o caso da cidade do Rio de Janeiro, onde a Guarda Municipal é particularmente truculenta, um reflexo da sua formação dentro das doutrinas vigentes na Polícia Militar. De mais a mais, como essa hipótese depende da aprovação de Proposta de Emenda à Constituição, entende que ela não se constitui em possibilidade concreta que mereça debates mais aprofundados no presente. No entanto, esclarece que, em recente seminário onde estavam presentes os Prefeitos dos 130 Municípios com mais de 200.000 habitantes, o tema foi apresentado com destaque, contando, aparentemente, com a aprovação geral.

A par, no entanto, das considerações anteriores a respeito do papel do Município no que diz respeito às políticas sociais e comunitárias, o palestrante entende que restam ainda à administração local as ações referentes ao mapeamento da violência e do crime, em apoio às instâncias estaduais e federais de repressão, pois ninguém melhor habilitado para levantar as estatísticas das ocorrências criminais do que o testemunho visual dos órgãos municipais de saúde e de assistência social.

Concorda com o absurdo da impunidade que se depreende dos dados apontados pela Sra. Eunice Guedes no Estado do Pará, e afirma que no Estado do Rio de Janeiro não é diferente. Ali, são mais de 5.400 homicídios dolosos por ano, dos quais não mais de 130 ou 140 são efetivamente levados a júri. Oitenta por cento deles permanecem como sendo de autoria ignorada, ou seja, não são sequer apurados. E, absurdo dos absurdos, em vinte por cento dos casos, as vítimas não são sequer identificadas.

Participaram da quarta audiência pública os seguintes palestrantes:

• LUIZ EDUARDO SOARES - Consultor de Segurança Pública da Prefeitura Municipal de Porto Alegre;
• HELENA OLIVEIRA DA SILVA - Coordenadora do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM);
• DIANA MEIRELLES DA MOTTA - Coordenadora do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA).

O palestrante inicia enumerando as instituições públicas que, em seu entendimento, estão envolvidas com as questões relacionadas com a segurança pública, a saber:

• a Polícia Federal;
• a Agência Brasileira de Inteligência;
• as Polícias Militares;
• as Polícias Civis;
• as Guardas Municipais;
• as empresas de segurança privada;
• o Ministério Público;
• o sistema judicial;
• o sistema prisional;
• a sociedade.

Aponta que, em função das limitações ditadas pela Constituição, as responsabilidades pela segurança pública são conferidas ao Estado, o que funcionou como álibi para que os responsáveis pelo Poder Municipal cruzassem os braços diante dos problemas da segurança pública — a violência e a criminalidade. No entanto, a questão alcançou tamanha magnitude nos tempos mais recentes, que a sociedade passou a exigir alguma resposta dos poderes municipais.

Diante de tais circunstâncias, os atuais Prefeitos já começaram a buscar essas respostas. Já foram criadas mais de uma dezena de secretarias municipais de segurança: Santo André, Mauá, Ribeirão Preto, Campinas, Uberlândia, Vitória, Guarulhos, entre outras. Esclarece, entretanto, que há limitações constitucionais para essas iniciativas, que impedem o Municipio de lidar com as polícias, de governá-las e de elaborar, portanto, uma política mais plena de ação nessa área.

Essa contingência encaminha a ação municipal para a prevenção, atuando nos planos social, econômico e cultural. Nesse sentido, essa restrição à repressão induz à criação de políticas que, talvez, sejam até mais eficientes, na medida que atuem sobre causas mais imediatas da violência, evitando, assim, as condições para a sua criação e propagação. Trata-se, portanto, de políticas públicas que possam eventualmente produzir alguma redução na violência entendida no seu sentido mais amplo, atendo-se apenas às intervenções capazes de produzir efeitos imediatos na redução dos índices da violência e da criminalidade.

Exemplificando com o caso de Porto Alegre, o palestrante acredita que o envolvimento da juventude no tráfico de drogas e de armas configura-se como de especial gravidade no contexto da violência urbana. A magnitude dessa questão pode ser apreendida da análise da própria estrutura demográfica brasileira, pois os dados disponíveis já indicam a profundidade da situação: uma tragédia que se aproxima de um genocídio. O quadro demográfico brasileiro só é comparável ao das sociedades em guerra, à vista do déficit de jovens do sexo masculino.

Esclarece que, para o dimensionamento realista das políticas públicas adequadas à amenização desse quadro, é necessário que se compreenda a verdadeira natureza do funcionamento do tráfico.

Em seu aspecto de atacado, o tráfico é uma articulação sub-reptícia de malhas internacionais, para as quais concorrem competências administrativas sofisticadas, conhecimento de equipamento de última geração, acesso a línguas diversas e conhecimento das dinâmicas do sistema financeiro internacional. O aspecto do varejo, por sua vez, está situado nas áreas periféricas dos grandes conglomerados urbanos: Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre, etc. A visibilidade desse varejo tende a focalizar as atenções da população e do Poder Público nessas áreas de periferia, atribuindo-lhes erroneamente a qualificação de verdadeiros objetivos a serem conquistados nas ações no combate ao tráfico. É nesse varejo que se produzem os efeitos mais imediatos da violência por conta de uma série de circunstâncias conhecidas: a competição entre os grupos territoriais e o excedente de armas de fogo, que acabam por induzir uma ampliação das práticas criminosas e das respectivas taxas de violência, especialmente na medida que as armas passam a fazer parte do seu cotidiano.

Prossegue descrevendo como o tráfico opera no recrutamento de jovens, jovens excluídos, jovens pobres, sobretudo do sexo masculino. Trata-se de rapazes sem perspectivas de integração ao mercado de trabalho, sem esperança e, sobretudo, sem a incorporação dos valores que os tornariam cidadãos sensíveis à linguagem da cidadania e às esperanças compatíveis com essa linguagem. São duas as moedas usadas nessa sedução dos jovens para o crime: a material e a simbólica. A primeira é trivial. A segunda é fundamental e freqüentemente subestimada pelos agentes responsáveis pela formulação de políticas de segurança pública em seu sentido mais amplo. Quando o tráfico oferece ao menino uma arma, dá a ele não apenas um instrumento de operação econômica, mas um instrumento de constituição subjetiva de afirmação de si mesmo, de recuperação da sua visibilidade, de imposição de sua presença social. Esse menino pobre das metrópoles brasileiras, em geral negro, que não encontrou acolhimento na estrutura familiar, que está de alguma forma padecendo de uma série de males e de estruturação, com todos os seus desdobramentos. Esse menino também não foi acolhido pela escola ou pela comunidade. A sociedade passa por ele como se fosse transparente, como se não tivesse nenhuma densidade, ontológica, antropológica, sociológica ou sequer humana. No entanto, quando porta uma arma, esse não-ser adquire presença, torna-se capaz de paralisar o seu interlocutor pelo medo, de fazer com que o transeunte pare na frente dele, reconhecendo-o, afinal de contas, como um sujeito. É pela posse da arma e pela imposição do medo que ela impõe, que a sua presença é resgatada e reconstituída. É claro que ele está comprando o pacote que o levará à autodestruição. A sua vida será breve, terminará aos 24, 25 anos, mas, enquanto viver, não será mais invisível. Enquanto puder brandir a sua arma, será respeitado e temido como nunca viu serem respeitados e temidos os seus pais e os seus avós. Se o Poder Público dispuser-se, portanto, a enfrentar o problema da cooptação dos jovens pelo tráfico, terá de oferecer-lhes ícones de auto-estima pelo menos equivalentes à satisfação pela posse de uma arma. Este é o desafio.

O palestrante entende, portanto, que a perspectiva da política pública, no plano municipal, deve ser: competir deliberada e decisivamente com aquela remuneração simbólica, identificando-a com precisão, entendendo a sua dinâmica e oferecendo atrativos correspondentes ou de maior valor no plano material, tais como emprego, capacitação profissional, investimento na reestruturação familiar, valorização das experiências de jovens nas comunidades, enfim, todo um leque possível de intervenções, sempre no sentido de competir com o tráfico na atração das atenções da juventude.

Muitas dessas políticas já são praticadas em muitos Municípios, mas precisam ser melhor articuladas. Temos de acrescentar a essas políticas de emprego e renda, de capacitação e de valorização, algo capaz de oferecer ao jovem a arma boa, a arma da paz, aquele instrumento que restitui a sua visibilidade de reconhecimento da própria identidade de maneira positiva, alternativas de auto-estima e de respeito que dispensem o apelo para a intimidação. Nas décadas de 50 ou 60, essas alternativas teriam algo de "keynesiano", como a abertura de frentes de trabalho para que houvesse a possibilidade da incorporação desses jovens na atividade produtiva. Hoje, isso não seria suficiente. A juventude desse início de século precisa ser capturada não só pela malha do trabalho e pela capacitação, mas também pelo imaginário da cidadania.

Questiona, portanto, se esse jovem, que está sendo objeto de todos esses processos de exclusão e de incorporação à violência, tanto como agente, quanto como vítima, se satisfará com a sua incorporação subalterna no mercado de trabalho, para ser apenas mais um engraxate. Responde que não. Essa garotada não vai trocar as experiências do mundo do crime e da violência por uma incorporação subalterna e medíocre ao mercado de trabalho, que ele já conhece. A biografia de fracasso dos seus pais é um sinal que funciona como referência para esses jovens. Eles não querem reproduzir o itinerário de derrotas das gerações pregressas. Eles querem outras possibilidades que animem o seu imaginário, que mobilizem o seu desejo, que sejam correspondentes às suas fantasias. Eles querem computação, tecnologia, Internet, esporte, com todas as suas potencialidades, tal como qualquer menino exposto à sociedade de consumo.

Fazendo uma digressão no sentido de compreender a participação das meninas nesse processo, entende que cabe a elas um papel auxiliar de cumplicidade, de parceria na produção dessa subjetividade masculina violenta. Ora, é trivial que os meninos querem ser o alvo do desejo das meninas. Eles querem, portanto, imitar o modelo masculino que imaginam ser desejado pelas meninas. Infelizmente, o modelo vigente é o do macho violento, que associa virilidade à violência, o mais tradicional e surrado padrão machista. Não porque sejam culpadas e responsáveis por isso, mas porque estão inseridas num meio cultural dominante, que tem sido reproduzido pela mídia e que se estende até elas. Os rapazes, então, sentem-se imantados por essa idealização, que exerce um poder de atração muito grande, e dispõem a desafiar até os últimos limites no intento de emular esse modelo suicida.

O que é possível fazer então? A boa nova é que um modelo alternativo já existe, fruto de experiências populares, reais, espontâneas, já em curso. Esses modelos alternativos, que associam a subjetividade jovem à paz, já existem nas periferias, nas favelas e nos bairros populares das grandes cidades. É só identificá-lo, valorizá-lo, promovê-lo e oferecer instrumentos de afirmação crescente. Estão, por exemplo, no movimento Hip Hop, nos movimentos dos jovens que falam da paz e na criatividade da maioria dos jovens que não se associam ao crime e à violência.

O papel do Poder Público não é, portanto, inventar modelos, mas entender essa lógica e interferir, apoiando os modelos alternativos já existentes, fazendo com que possam competir com os modelos antigos, explorados pelo tráfico.

Porto Alegre já dispõe de uma bagagem significativa de experiências neste sentido. Ali, a Secretaria de Cultura tem feito um trabalho belíssimo, criando 82 oficinas de cultura, destinadas, sobretudo, à sociedade jovem. Há oficinas de grafitagem, de teatro, de dança, de música, de rap, de hip hop, e tudo mais que se possa imaginar. Elas são oferecidas à sociedade por uma interpelação universal, sob a forma de balcão. O universalismo é a regra na oferta dessa política. São serviços oferecidos ao público sob o seguinte apelo: "Venham, aproximem-se, beneficiem-se e usufruam desse produto, desse serviço". Quem vier será bem-vindo. Esse produto está aberto universalmente à disposição de todos. É um modelo que estimula a participação e exige empenho e envolvimento.

No entanto, será que o público que mais necessita desse serviço, dessa oportunidade, está sendo sensibilizado pela oferecimento? Aqui, a resposta também é não e isso acontece porque esse público ainda não incorporou a linguagem da cidadania, ainda não incorporou a capacidade de interlocução com o Estado ou com o Governo Municipal. A interpelação universal não sensibiliza essa garotada, porque, para tanto, ela já teria de contar com um comprometimento prévio, com uma partilha prévia de códigos, e isso já suporia a existência de uma integração que, infelizmente, ainda não existe. Conclui que, se o obstáculo é a falta de uma integração, então esse apelo ainda não está sendo suficiente.

Falta uma sistemática de apuração dos resultados dessas políticas, sem a qual não há dados consistentes para a avaliação das correções necessárias ao planejamento da continuidade das ações.

• Quem tem sido os objetos, os alvos dessas políticas?
• São as mesmas pessoas sempre, todos os anos?
• Os seus itinerários têm-se transformado em função desse tipo de vinculação com essas práticas?
• Tem havido retorno?
• Que tipo de retorno e segundo que critérios?

Infelizmente, as respostas a essas perguntas, fundamentais para a avaliação das políticas públicas, para a definição de critérios para a formação das bases de dados e para o desenho dos instrumentos de mediação, de acompanhamento e de orientação para o planejamento, ainda não são objeto e análise sistemática. A avaliação disponível ainda se resume aos resultados das pesquisas esparsas do IPEA e do IBGE.

Conclui-se, portanto, que é preciso constituir uma matriz de gerenciamento integrado. É preciso fazer com que segmentos dessas políticas organizem-se segundo critérios que sejam consensuais, com a participação das escolas e de todos os operadores públicos envolvidos na problemática dos jovens. Então, se dispuser-se da capacidade para identificar o público-alvo, se dispuser-se de uma bateria de iniciativas interessantes, se puder-se agir indutivamente a partir de certas mediações, então poderá ser criado aquele engate indispensável para unir os que mais necessitam e as ofertas disponibilizadas. Somente, então, essas ofertas serão realmente capazes de estabelecer uma competição mais igualitária com o poder de atração do tráfico.

Destaca, entre muitas outras iniciativas similares em Porto Alegre, o Fórum dos Idosos. Já são 1600 idosos mobilizados e muito dispostos ao trabalho voluntário. Os primeiros grupos começam a ser treinados pela Secretaria de Saúde e pelo departamento que chamamos Pró-Jovem, ligado à saúde mental, que lida com jovens em geral e, em particular, com os jovens em conflito com a lei. Os idosos que estão sendo treinados lá serão "tutores" de pequenos grupos de mães adolescentes. Está sendo criado um exército de idosos treinados, voluntários, que irá à periferia reunir-se com mães prematuras, formando grupos de acompanhamento. Uma outra campanha visa à responsabilização familiar dos meninos, porque hoje há uma omissão completa a respeito da paternidade. Nas periferias e nas vilas de Porto Alegre, a impressão é de que os meninos acham que as mães geram os filhos sozinhas.

Ao finalizar, aborda o tema do trauma, reportando-se a uma experiência vivenciada no Rio de Janeiro. Quando visitava uma favela que tinha sido alvo de violência pela Polícia e pelos traficantes, percebeu a marca das trauma provocado nos moradores. Para que se obtivesse um crédito de confiança para recomeçar o trabalho de assistência, era necessária a paciência para ouvir o testemunho da dor, para dar espaço à emergência do sofrimento, para que se cumprisse o luto coletivo, para o reconhecimento da verdade sobre o que aconteceu. Essa é a idéia da verdade e da reconciliação, segundo o modelo utilizado na África do Sul, na anistia. É preciso expor a verdade para que haja possibilidade de um recomeço e reconciliação. Não é jogando o lixo para debaixo do tapete, mas falando e trazendo isso à tona, de modo que todos compartilhem, que a sociedade se debruce sobre aquilo e reconheça que aquela dor não é individual, mas tem relação com o fenômeno coletivo. No tratamento do trauma, ainda se carece de instâncias coletivas adequadas para essa purgação do luto.

A palestrante aborda três pontos básicos em sua exposição.

• a atuação do Município no campo da violência e da criminalidade, em especial as inovações legislativas no setor (em especial, as propostas de Emenda à Constituição);
• os fatores que levaram o Município a tornar-se um foco da atenção para resolução dos problemas da violência urbana;
• as possibilidades de atuação municipal no campo da segurança pública, com ênfase para a linha das ações preventivas.

Entende que, quando se pensa em segurança pública, as novas propostas sobrepõem-se às já vigentes e acabam por dispersar e desperdiçar esforços, sem que sejam alcançados resultados positivos para a população.

O primeiro ponto a considerar é a questão da autonomia municipal. Prevista no texto constitucional, a autonomia implica a capacidade dos munícipes para eleger o seu próprio Governo, com competência exclusiva para decretar, arrecadar e aplicar seus próprios tributos e outros ingressos, organizar e administrar seus serviços e gestionar os assuntos que sejam de seu interesse peculiar, além de legislar sobre matérias de sua competência estabelecidas na Constituição Federal. Pode também o Município, conforme o art. 30 da Constituição, agir suplementarmente à legislação federal ou estadual, no que couber. Ou seja, trata-se da definição clássica constitucional sobre a atuação e a autonomia municipal, que confere ao Município atuação muito ampla no seu território, para que não precise se reportar a instâncias estaduais ou federais. São hoje 5.559 Municípios no Brasil dotados dessa autonomia.

Ainda levando-se ainda em conta o que prescreve a Constituição Federal, é de observar-se a competência municipal no que se refere à área de segurança pública é limitada: "Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei". Esse é a única disposição que faz referência ao Município no tema segurança pública. Todas as instituições efetivamente dotadas de competência na área da segurança pública estão ao largo do alcance do poder municipal:

• a Polícia Federal;
• a Polícia Rodoviária Federal;
• a Polícia Ferroviária Federal;
• as Polícias Civis;
• as Polícias Militares;
• os Corpos de Bombeiros Militares.

Ora, é interessante que numa mesma Carta exista o momento em que se propõe a ampliação da autonomia municipal e, quando se vai discutir a segurança pública, o poder municipal fica excluído de participar das ações. Possivelmente por esta razão, tramitam na Câmara dos Deputados quinze propostas que tratam da mudança da competência do Município na área de segurança pública, em sua grande maioria versando sobre a questão da competência das guardas municipais. Via de regra, essas proposições visam a ampliar a sua competência, atribuindo-lhes o poder de policiamento ostensivo. Nesse sentido, a guarda municipal passaria a caracterizar-se como uma polícia municipal, dotada de plenos poderes de repressão, prevenção e administração territorial da ordem pública. Segundo essas propostas, a institucionalização das guardas municipais, com poder de polícia repressiva, constituiria a principal forma de atuação e de inserção do Município na área da segurança.

Prosseguindo, destaca os fatores que, em seu entendimento, funcionariam como justificativas para os argumentos e defesa do papel do Município nessa questão:

• o crescimento da violência urbana;
• a condição degradada das instituições de segurança pública já existentes, que não estão dando mais conta do recado.

Uma solução alternativa incluiria, portanto, o emprego da guarda municipal como instrumento da atuação local na prevenção da violência, principalmente nos Municípios de médio e grande portes.

No entanto, questiona, qual é, afinal, o espaço de ocorrência desse da violência? Basicamente, nas grandes e médias cidades, com população a partir de 100 mil habitantes, o que significa de 25% a 30% dos Municípios brasileiros. Isso envolve regiões metropolitanas e algumas grandes cidades fora dessa área. Quem são os alvos desse tipo de violência no espaço urbano? Basicamente, ele são jovens, negros, moradores de periferia, com idade de 15 a 25 anos. É isso que concluem os estudos do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID – e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA.

Qual seria, então, a forma de atuação possível do Município?

A palestrante entende que as respostas a essa pergunta estão, na linha de prevenção, afinal, se o pobre, jovem, com idade entre 15 e 24 anos, do sexo masculino, morador de periferia e negro é a maior vítima dos homicídios perpetrados por policiais ou não, e se pobre significa não ter acesso a benefícios e serviços públicos de qualidade, as propostas de redução ou combate à violência sobre esses e outros grupos sociais apontam para uma política de redução das desigualdades sociais nas áreas periféricas, exatamente onde a violência é praticada e mais intensa. Em resumo, qualificar a violência significa evidenciar lugares, agentes perpetradores, vítimas em potencial, lugar e territórios, definindo-os como estratégicos para o exercício do planejamento da ação pública mais eficaz.

Conclui, portanto, que a política pública municipal não poderá ser uma política de repressão, mas de prevenção. Entende, portanto, que, em que pese as propostas relacionadas com o papel da guarda municipal, só isso não responde à atuação do papel do Município. Nessa linha de construção de uma estratégia de combate à violência, o Município constitui o elemento estratégico na resolução do problema em âmbito nacional. Nesse sentido, não se pode perder de vista o fato de que já existem muitas respostas, já se dispõe de muita experiência, já há leis que, se cumpridas, garantiriam a segurança à população.

Dispensam-se, portanto idéias inovadoras e mirabolantes, basta colocar em prática o que já se tem. O SUS, por exemplo, quando bem aplicado, atende perfeitamente às necessidades do Município. Se as Polícias Civil e Militar funcionassem em harmonia e com eficiência, não haveria necessidade de criar uma Polícia Municipal, atribuindo à Guarda Municipal o poder de polícia.

O Município tem potencialidades para desenvolver a prestação dos seus serviços urbanos. Basta que se associem a tais serviços uma dimensão social e econômica: geração de emprego e renda, atenção à infância e à adolescência e a saúde. São dois campos de atuação que já são muito bem explorados no âmbito municipal, diferentemente do que acontece nos âmbitos estadual e federal. É no Município onde a questão social e o desenvolvimento urbano acontecem. É o Município que deve dar atenção à mulher, à criança, à população negra e indígena, aos idosos e aos portadores de deficiência. É esse o tipo de público que merece atenção no espaço urbano.

A política urbana tem sido chamada a se fazer presente e a responder sobre o tema da violência urbana, porque os estudiosos e os especialistas no assunto apontam três aspectos:

• o primeiro é que a violência ocorre mais nas áreas das cidades onde as condições de vida são mais precárias.
• o segundo é que ocorre mais nas periferias das grandes cidades e das aglomerações urbanas.
• o terceiro é que ocorre mais nas áreas densamente povoadas, especificamente nas aglomerações urbanas.

Os estudos do IPEA identificam que, no Brasil, já são 49 esses focos de violência urbana, o que apoia a tese da focalização das políticas nacionais de combate à violência e traz à consideração a necessidade de conhecer-se melhor o território da cidade, com vistas à identificação das áreas específicas onde serão concentradas as ações de combate à violência.

Nesse sentido, destaca-se o grau de concentração da nossa população: 75% dos Municípios brasileiros têm população inferior a 20 mil habitantes. Na verdade, numa grande maioria de Municípios, a população é quase irrelevante, quantitativamente. Em apenas 25% de todos os Municípios do Brasil reside uma população superior a de 20 mil habitantes.

Somente nas 49 aglomerações urbanas já estudadas pelo IPEA, reside cerca de 47% da população total do País. É uma concentração enorme, mas que se constitui em ajuda para a focalização das ações, porque, em geral, é nessas aglomerações onde ocorrem os principais problemas urbanos, inclusive a violência, a demanda por habitação, a favelização, etc.

No Brasil, foram identificadas seis categorias urbanas:

• as metrópoles globais;
• as metrópoles nacionais;
• as metrópoles regionais;
• os centros-regionais;
• os centros sub-regionais de tipo 1;
• os centros subregionais de tipo 2.

Os centros regionais são, na verdade, as capitais estaduais, especificamente aquelas que representam papel importante no setor de serviços e da administração pública. Em geral, os centros subregionais são as capitais estaduais que não constituem metrópoles. Nesse caso, esses centros urbanos passam a representar um papel importante na rede urbana regional do Estado.

Assim, rede urbana brasileira estaria composta de 111 centros urbanos, que reúnem 440 dos quase 5.600 Municípios do País e onde concentra-se 56% da população nacional. No todo desses centros urbanos, estão incluídas as aglomerações urbanas, que são, de fato, desde a década de 70, a grande novidade do nosso padrão brasileiro de urbanização.

São Paulo e Rio de Janeiro são consideradas metrópoles globais. São metrópoles nacionais as antigas regiões metropolitanas, conforme a definição da Lei Complementar nº 14, a saber: Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Brasília, Curitiba, Recife e Porto Alegre. Brasília, especificamente, já é objeto também de avaliação nessa categoria pelo IBGE. Manaus, Belém, Goiânia e Campinas são consideradas metrópoles regionais. São os centros regionais capitais estaduais como São Luís, Maceió, Natal, Teresina, e João Pessoa.

Há hoje no Brasil 23 regiões metropolitanas institucionalizadas, que os Estados consideram como região metropolitana. O IBGE e o IPEA têm feito um esforço comum para acompanhar essa qualificação.

Grande parte das capitais estaduais são já aglomerações urbanas, formadas por mais de um Município. Essa é uma informação importante para a política urbana, pois aponta para a necessidade de mecanismos de gestão urbana compartilhada em uma mesma comunidade socioeconômica. Também na elaboração de uma política efetiva de combate à violência, esse é fato particularmente importante, porque vai determinar que nesse setor a ação pública seja conduzida de forma conjunta, com todos os Municípios integrantes da aglomeração urbana.

No que diz respeito ao padrão de urbanização, podemos identificar no Brasil o processo de interiorização do fenômeno urbano. Na verdade, nos dez anos mais recentes, verifica-se que predomina um processo de crescimento dos centros urbanos situados no centro-norte do País, a exemplo de Goiânia. Houve acelerada urbanização das áreas de fronteira econômica, especialmente representada pela Região Centro-Oeste, seguindo-se o crescimento populacional das cidades médias e a periferização dos centros urbanos.

O fenômeno da periferização tem muito a ver com o tema da violência urbana decorrente da informalidade do uso e da ocupação do solo urbano. Esta informalidade tem implicações seriíssimas, não apenas no que se refere à proliferação da marginalidade, mas também e principalmente por suas conseqüências na negação à cidadania, porque as pessoas que residem nessas periferias não têm endereço, não constam nos mapas e cadastros dos Municípios, nem têm acesso aos serviços públicos básicos.

Dados do programa Habitar-Brasil/BID apontam que até 40% ou 50% das populações de aglomerações urbanas metropolitanas estão completamente em desacordo com as normas urbanísticas vigentes. Incluem-se neste caso a maioria das aglomerações urbanas no centro-norte, tais como Belém, a grande campeã do País nessa categoria, Fortaleza, Salvador e Recife. Em São Paulo, quase metade da população do Município, cerca de 10 milhões de habitantes, também estão submetidos aos rigores de uma vida urbana em condições de exclusão.

Do Estado organizado, espera-se a racionalidade do crescimento urbano: primeiro planeja-se, depois constrói-se a infra-estrutura e finalmente promove-se a ocupação. Hoje acontece justamente o inverso: primeiro a população ocupa a área com barracos, depois constrói residências à revelia de qualquer ordenamento racional e, só então, o Estado, à vista do fato consumado, providencia um arremedo de infra-estrutura urbana.

Destaca que a população residente nessas periferias não tem condições para ajustar-se aos padrões urbanos formais, geralmente concebidos para a classe média. Tais padrões, tanto no que diz respeito ao tamanho dos lotes, quanto ao cumprimento das posturas prediais vigentes, ficam muito além das possibilidades financeiras, sociais e culturais dos moradores de baixíssima renda. Os cinco níveis usuais de regulação urbana (os planos diretores, as leis de zoneamento, a lei de parcelamento, os códigos de edificação e os padrões das concessionárias de serviços públicos), são, via de regra, inflexíveis e não deixam margem para adaptarem-se às condições socioeconômicas dessas populações mais pobres. Ainda prevalecem normas legais impositivas pelas quais a tramitação dos procedimentos burocráticos demandam anos. Realmente, em tais situações, a população não pode ficar esperando tanto tempo e, aí, a urbanização informal toma conta.

Outra circunstância pertinente a esse quadro é a inadequação e insuficiência de políticas e instrumentos de planejamento e gestão, o que tem contribuído para perpetuar a pobreza. Vê-se, por exemplo, o caso de favelas que estão há trinta, quarenta ou cinqüenta anos no mesmo lugar. Elas continuam sendo tão ilegais e informais como sempre foram, desde o início, graças à omissão do Poder Público e da ausência de quaisquer iniciativas para que os seus moradores se integrem à formalidade urbana. Dado relevante a este respeito é a questão da propriedade urbana dessas áreas informais. Nas pesquisas do IBGE sobre orçamento familiar, tem-se observado o aumento constante dos domicílios próprios (hoje, 70% dos domicílios são declarados como próprios). No entanto, nessas pesquisas não se questiona a respeito do título de propriedade do lote, só se pergunta se a casa é própria ou não. O entrevistado, que construiu a sua casa, diz que ela é própria, o que encobre o fato de que grande maioria das residências é ilegal e que os moradores não têm qualquer título que assegure a sua propriedade sobre o imóvel.

Pesquisa recente do IBGE indica que, dos 5.506 Municípios brasileiros, existem loteamentos irregulares ou assemelhados em 2.418 deles. Este é um importante dado de planejamento, porque indica que as nossas cidades estão crescendo pelo acréscimo de loteamentos clandestinos e ilegais, o que, de certa forma, explica a informalidade urbana que ocorre no País.

No curso do planejamento da gestão urbana, a palestrante conclui, portanto, pela necessidade da:

• criação e aperfeiçoamento dos mecanismos legais, operacionais e institucionais, no sentido de que possam ter aplicação prática, mesmo quando aplicados às áreas periféricas onde predominam condições socioeconômicas peculiares às camadas mais humildes da população;
• elaboração de novas estratégias de planejamento urbano, a serem adotadas na contenção do processo de deteriorização social e física das áreas urbanas informais;
• adoção de novos parâmetros devem ser para o planejamento da gestão do solo urbano.

Focando o tema da violência, e à luz desses estudos e pesquisas, propõe quatro ações específicas e prioritárias:

• políticas de erradicação da miséria;
• políticas de criação massiva de novos empregos;
• políticas de implantação efetiva de infra-estrutura urbana e social nas áreas periféricas;
• aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e gestão urbana.

Em resumo, a inadequação físico-espacial-social-econômica e a regulação, muitas vezes, rígida, excessiva e complexa, mostram-se incapazes de acompanhar a dinâmica urbana nesses tempos de intensa mobilidade demográfica, o que tem contribuído, tanto para gerar as áreas urbanas informais, quanto para concentrar a população nessas áreas.

A grande questão é superar a dualidade entre a cidade informal e a cidade formal, o que está exatamente no centro das discussões sobre o combate à violência. A integração social e econômica e urbanística à cidade formal pode contribuir de fato para uma visão mais abrangente de política de combate à pobreza.

Destaca a necessidade de que se simplifiquem as normas de procedimentos, especificamente no que se refere à Lei nº 6.766, no sentido de a eficácia dos instrumentos de planejamento de gestão. O planejamento deve ser um instrumento realmente eficaz na orientação do processo de desenvolvimento urbano.

Finalizando, a palestrante enfatiza as evidências empíricas de que é nas áreas mais densamente povoadas onde existe a maior incidência da violência. E é justamente nas áreas de periferia onde acontecem os maiores adensamentos populacionais deflagradores da violência. Dados de 1980, 1991 e 1996 atestam as taxas de crescimento dos Municípios periféricos e das aglomerações urbanas. Todos superam em muito o crescimento do Município-núcleo. No caso de São Paulo, por exemplo, o núcleo cresce a taxas históricas de 0,4% ao ano, ao passo que nas periferias esse crescimento chega a 3%. Em Goiânia, a taxa de crescimento foi de 1,7% no Município-núcleo e de 7,9% nas periferias. De um modo geral, as taxas de crescimento das periferias são quase sete vezes superiores aos núcleos, o que atesta a continuidade do processo de concentração urbana no País.

• o Sr. José Noronha, representante da comunidade científica no Conselho Nacional de Saúde e coordenador da Comissão Especial Permanente de Redução da Mortalidade pelo Trauma e Violência, que, embora admitindo que é nos locais onde predominam a aglomeração urbana e a concentração de pobreza que ocorrem os homicídios dolosos por arma de fogo e as ações do narcotráfico, discorda que densidade demográfica e pobreza sejam fatores determinantes para a deflagração da violência. Em seu entendimento, o quadro de desigualdades é o verdadeiro fator contributivo para os homicídios. Destaca a importância dos sistemas de monitorização da ocorrência de acidentes e atos de violência, entendendo que esse procedimento contribui para o melhor conhecimento desses fenômenos. Finaliza destacando a necessidade da integração das políticas públicas de atendimento das vítimas do trauma.
• o Deputado Gustavo Fruet, Relator da Subcomissão de Violência Urbana e Segurança Pública, que manifesta a sua admiração pelo trabalho realizado pelo IPEA na busca por diagnósticos e informações como condição básica para o estabelecimento de políticas públicas.
• a Sra. Gisele Sadi, representante do Conselho Nacional de Saúde, questiona a respeito da articulação realizada em Porto Alegre no que se refere ao trabalho nas casas de guarda para adolescentes. Questiona também a respeito do apoio psicológico e psicanalítico nesses programas.
• a Sra. Eunice Guedes, Representante da Rede Nacional Feminista de Saúde e Direitos Reprodutivos na Comissão Intersetorial do Conselho Nacional de Saúde, acrescenta que, como resultado de pesquisa realizada com crianças e adolescentes que moram ou trabalham nas ruas daquela cidade, constatou a situação alarmante de total abandono. Conclui que, se Belém é um recorte do quadro de pobreza, então a situação numa cidade globalizada deve ser inimaginável. Preocupa-se muito, dentro da proposta do pagamento do lote, a questão da remoção das favelas: as pessoas são removidas do lugar ao qual estão acostumadas, onde vivem e trabalham, sendo obrigadas a sobreviver em condições ainda mais precárias durante o período em que aguardam a relocação. Defende que o planejamento urbano e violência urbana sejam analisados sob uma visão holística, que inclua o gênero, a etnia, o espaço territorial.
• a Sra. Maria Leda, representante do Conselho Nacional de Saúde, entende que a violência rural contribui, de imediato, para a migração para as cidades, e, em conseqüência, para o agravamento dos níveis de violência urbana. Portanto, pensar a violência no Município é, também, na sua inteireza, pensar a violência rural. Entende que a violência deve ser pensada sob os pontos de vista histórico e cultural, pois o País nunca pediu perdão pelo massacre que cometeu contra os irmãos índios e pela submissão dos negros ao regime odioso da escravatura. Não se assumiu, também, nessa história de violência, por exemplo, o crime praticado contra as órfãs que vieram para o Brasil para reproduzir e para ficar à mercê dos instintos dos primeiros colonizadores. Acrescenta que, hoje, os valores que a atual sociedade brasileira impõe aos jovens determinam um comportamento perverso: deve ganhar dinheiro depressa, tem de gozar a vida rápido, porque não quer ficar igual ao avô dele. Isto acontece porque o Estado é incompetente: proíbe o funcionamento dos orfanatos, mas deixa as crianças nas ruas, dormindo em cima das marquises para não serem estupradas. O trabalho infantil é indevidamente explorado por empresários inescrupulosos, então o Estado proíbe, não a exploração, mas o trabalho do jovem. Isso não é o certo, afinal, em todas as sociedades primitivas, a criança trabalhava com o pai e o avô. Nos países desenvolvidos todas as crianças trabalham. É natural que o filho de classe média e alta trabalhe na publicidade e na tevê. Por que então proibir o filho do pobre de trabalhar?
• a Deputada Maria do Carmo Lara, Presidenta da Subcomissão de Violência Urbana e Segurança Pública, entende que não há como resolver a questão da violência urbana, sem que se pense a cidade como um todo. Concorda, portanto, com o que foi exposto pela Dra. Diana a respeito do surgimento dos aglomerados urbanos na década de setenta, por força da migração rural. É fundamental, portanto, que se defina uma política nacional que tenha realmente por objetivo atender aos interesses das nossas cidades. Acrescenta que a questão da violência ultrapassa o âmbito da Prefeitura e das Câmaras Municipais: hoje toda a sociedade se preocupa com ela. É necessário, portanto, fazer com que os Municípios, com a força política que lhes é inerente, exijam dos Estados e da Federação políticas nacionais que realmente os ajudem a superar esse desafio.

O trabalho da Subcomissão Especial culminou com a realização, nos dias 30 e 31 de outubro de 2001, do Seminário Nacional sobre Violência Urbana e Segurança Pública, com ampla participação de representantes do Poder Público e de entidades da sociedade civil organizada.

A realização do Seminário contou com o apoio direto da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados e dos seguintes órgãos e entidades:

• AGENDE – Ações em Gênero Cidadania e Desenvolvimento;
• ANDI – Agência de Notícias dos Direitos da Infância;
• CNS – Conselho Nacional de Saúde;
• CFEMEA – Centro Feminista de Estudos e Assessoria Comunidade Baha’i do Brasil;
• CONANDA – Conselho Nacional da Criança e do Adolescente;
• CONIC – Conselho Nacional das Igrejas Cristãs;
• FENAJ – Federação Nacional dos Jornalistas;
• FNU – Federação Nacional dos Urbanitários;
• Ministério da Justiça – Gerência de Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas;
• MNDH – Movimento Nacional de Direitos Humanos;
• REDESAÚDE – Rede Nacional Feminista de Saúde e Direitos Reprodutivos.

Foram realizadas, além das sessões de abertura e encerramento, duas mesas redondas, cujos temas foram:

• A Violência e a Crise do Planejamento e Desenvolvimento Urbano: Diagnóstico e Perspectivas de Solução;
• Políticas de Superação da Violência Urbana: o Papel do Estado e da Sociedade.

Ademais, reuniram-se vários grupos de trabalho para debater aspectos específicos do tema, como: a crise no sistema de justiça e a segurança pública; a relação entre saúde, drogas e violência, bem como entre educação, comunicação e violência; a violência no trânsito; as desigualdades, a discriminação das minorias e a violência. Destaque-se que esse leque temático foi, em grande parte, fruto das audiências públicas realizadas preliminarmente, que apontaram os principais elementos do problema sobre o qual debruça-se a Subcomissão Especial.

O Seminário, entre outros avanços, mostrou que a questão da violência permite dois tipos distintos de leitura. De um lado, aquela baseada no despotismo, que coloca a violência no "outro" e demanda um Estado autoritário, para controlar, coibir e punir; de outro, aquela fundada na cidadania, capaz de admitir que a violência está na sociedade e sua superação demanda a interação entre Estado e a própria sociedade.

É consenso que os maiores índices de violência estão nas áreas onde falta a presença do Estado como provedor de serviços públicos e onde os vínculos sociais da comunidade são frágeis. A segregação urbana de determinados segmentos sociais está relacionada com várias formas de violência. Esse fato vem sendo reconhecido pelos estudiosos desde o início do século XX, quando a sua constatação levou a maior parte dos governos europeus à promoção de reformas urbanas, num primeiro momento, e à adoção do Estado do Bem-Estar Social, num segundo.

No Brasil, o desenvolvimento capitalista deu-se de maneira a combinar crescimento, mobilidade social e desigualdades. No período do pós-guerra, as cidades brasileiras foram vistas como importantes espaços de acumulação, o que, aliado a um sistema de planejamento urbano falho, resultou em crescimento desordenado e desigual. Com o passar do tempo, a situação atingiu patamares difíceis de suportar.

A política de desenvolvimento urbano constitui um importante mecanismo de garantir qualidade de vida, porém, até agora, as intervenções públicas nesse setor têm sido setorialmente estanques (trabalha-se apenas com a vertente habitação, por exemplo) e mostram-se incapazes de dar resposta diante do complexo quadro social moderno.

Tradicionalmente, tem-se buscado no Brasil a superação dos problemas de violência mediante políticas de segurança pública de natureza repressiva, baseadas no controle e na punição, que vêm o delinqüente como um inimigo numa guerra. Esse tipo de política, além de não apresentar resultados satisfatórios, constitui combustível para atos de violência perpetrados pela própria polícia. O Seminário apontou para a necessidade de mecanismos participativos, que estabeleçam pontes entre a comunidade e as autoridades. É fundamental, também, um trabalho social para diminuir os níveis de violência doméstica contra mulheres, crianças e adolescentes, não só pela importância dessa questão em si mesma, mas ainda por ser a violência doméstica um fator estruturante de outros tipos de violência.

O Plano Nacional de Segurança Pública apresenta, entre suas ações, um Plano de Prevenção à Violência, que procura congregar esforços de vários Ministérios e entes públicos, governos estaduais e municipais e sociedade civil organizada. O objetivo é o atendimento prioritário de crianças e jovens, juntamente com suas respectivas famílias, de forma a permitir o acesso a serviços básicos essenciais, como educação, saúde e moradia digna, e o conseqüente exercício pleno da cidadania. Ainda não é possível fazer uma avaliação desse tipo de intervenção, mas trata-se, sem dúvida, de uma importante mudança de foco.

Os resultados do Seminário Nacional sobre Violência Urbana e Segurança Pública, incluindo tanto as mesas redondas como os grupos de trabalhos, estão consubstanciados na Carta de Brasília (anexo).

No curso das exposições apresentadas pelos palestrantes nas Audiências Públicas, bem como por ocasião dos debates que se seguiram, constatou-se que as atenções da sociedade em relação à violência urbana estão focalizadas em quatro temas principais:

• a discussão quanto à imprescindibilidade do emprego da repressão policial no âmbito dos Municípios, para tanto empregando-se Guardas Municipais dotadas do poder de polícia para exercerem atribuições de policiamento ostensivo que são atualmente privativas das Polícias Militares estaduais;
• a discussão quanto à vocação municipal para atuação com medidas em voltadas para a prevenção das causas da violência, em especial a criação de empregos, o ordenamento do espaço urbano e a implantação de programas que objetivem a formação profissional e abertura de oportunidades de lazer sadio para os jovens;
• a discussão sobre as aglomerações urbanas, em especial as periferias, como fator de deflagração da violência;
• a discussão sobre as medidas sociais aplicáveis pela administração urbana no sentido de preservar o ingresso da infância e da juventude no ambiente de criminalidade.

Para que se aprecie devidamente os temas expostos, é necessário tecer algumas considerações sobre a natureza do fenômeno de violência que efetivamente se abate sobre as cidades brasileiras. Efetivamente, as evidências parecem demonstrar que o Brasil ingressou, ao longo de duas décadas, num processo de violência e criminalidade crescentes, culminando, no momento presente, em níveis similares aos observados nos países envolvidos em conflitos internos graves. É o que se depreende dos resultados das pesquisas realizadas sobre as estatísticas disponíveis.

Na avaliação dos níveis absolutos e comparados de violência, há consenso no sentido de se organizarem bases de dados que tomem por parâmetros a taxa de óbitos causados por causas externas (acidentes e homicídios) por grupos de 100.000 habitantes.

A tabulação da evolução das taxas de homicídios dolosos, em particular os cometidos com arma de fogo, é, portanto, um procedimento considerado confiável para que se avalie o estado de violência que acomete um país. Em que pese o eventual desinteresse da população em registrar os atos de violência eventualmente sofridos, em razão do descrédito na atuação policial, o fato é que o homicídio é um ato de violência criminosa que raramente pode ser escamoteado dos registros oficiais, tanto em razão do interesse de parentes e amigos que buscam a vítima e denunciam seu desaparecimento, quanto em decorrência da multiplicidade de procedimentos burocráticos inerentes à destinação final do corpo de delito. Por maior que seja a irrelevância social a que o destino e a sociedade eventualmente condenem um ser humano vivo, dificilmente o seu cadáver escapará dos procedimentos burocráticos que envolvem certidões de óbito, registros de atendimento hospitalar, laudos nos institutos de medicina legal ou uma referência de localização de sepultura nos cemitérios.

Armadas, portanto, de paciência e de persistência, a instituições de pesquisa realmente interessadas no levantamento de estatísticas a respeito do cometimento de homicídios podem chegar a resultados muito próximos da realidade, e com isso elaborar estudos comparativos capazes de relacionar a violência, tanto em termos temporais, numa avaliação histórica da evolução das ocorrências, quanto em termos espaciais, comparando o número de ocorrências em diferentes países, em diferentes cidades, em diferentes espaços urbanos. Eventualmente, também podem ser úteis as comparações fundadas nas diferentes faixas etárias, e no gênero das vítimas

Com base nesses resultados, constata-se, por exemplo, que, ao longo da década de 1989 a 1998, o número total de homicídios no País passou de 28.757 para 41.386, o que representa um aumento de 45,5%, bem superior, portanto, a o incremento populacional no período, que foi de 13,7%. Em termos regionais, o sudeste é a região que evidencia as maiores taxas de crescimento do número de homicídios, com um aumento de 58,2%, seguido de perto pelo centro-oeste, com 48,0%. Observando diretamente as unidades federadas, ficam visíveis modos de evolução muito heterogêneos, com extremos que vão desde o Amapá, que aumentou em 329%, ao Maranhão, onde houve queda de 34%.

A análise comparativa das taxas de óbitos por grupos de 100.000 habitantes, procedida entre países é muito útil para que sejam avaliados os níveis relativos de violência num dado período de tempo. Ocorre que as taxas eventualmente disponíveis em diferentes países referem-se a diferentes períodos de tempo, as imprecisões decorrentes costumam ser irrelevantes para os efeitos meramente comparativos. O quadro 01, por exemplo, apesar de referir-se a taxas apuradas entre 1994 e 1998, permite que se chegue a algumas conclusões bastante interessantes com vistas à avaliação dos níveis de violência nos municípios brasileiros.

FONTES: WHOSIS (World Mortality Databases); SIM/DATASUS, IBGE

A primeira conclusão resultante da análise critica desses dados é a de que o Brasil está muito mal colocado no ordenamento dos países com as maiores taxas de homicídios por grupos de 100.000 habitantes: é o quinto colocado, com uma taxa de 26,6 homicídios entre as vítimas totais, logo abaixo de países assolados por conflitos internos, como a Colômbia e a Rússia. Pior ainda, essa colocação cai para o terceiro lugar quando se consideram as vítimas na faixa etária de 15 a 24 anos, alcançando a marca dos 47,8 homicídios.

Em comparação, países onde a violência é notória, como os Estados Unidos e Israel, por exemplo, têm colocações muito mais confortáveis, com 8,6 (13º) e 7,9 (17º) homicídios entre vítimas totais, respectivamente.

No entanto, a constatação mais escabrosa surge quando se comparam simultaneamente o topo da lista e as suas duas colunas de taxas de homicídios. Verifica-se então que, no topo, onde se posicionam a Colômbia, a Venezuela e o Brasil, as taxas de homicídios na faixa de 15 a 24 anos é superior às taxas apuradas entre as vítimas em geral. Esta é uma constatação particularmente intrigante, porque seria justamente nesta faixa de jovens onde se esperaria uma menor taxa mortalidade, afinal, trata-se de indivíduos que, além de desfrutarem do vigor físico que é inerente à juventude, deveriam estar sob a proteção da família, a salvo, portanto, de riscos que pudessem afetar a sua sobrevivência. Esta é, alíás, a regra geral do comportamento das taxas na esmagadora maioria dos demais países, tabela abaixo: as taxas de homicídios entre jovens são visivelmente inferiores, no máximo se igualando às taxas apuradas na generalidade da população.

Na Colômbia, Venezuela, Brasil, México, Argentina, Guatemala, Estados Unidos e Costa Rica, a tendência é justamente a oposta, evidenciando que algo de muito grave está acontecendo com a juventude desses países. No caso do Brasil, as taxas de 26,2 e 47,8 evidenciam que está ocorrendo um massacre nessa faixa etária.

Os dados do Quadro 01 apontam também a evidência de que em países desenvolvidos como os da Europa Ocidental e Japão, por exemplo, notáveis pelas conquistas sociais alcançadas pelas respectivas populações, podem conviver com taxas de homicídios inferiores a cinco, o que parece demonstrar, tanto que esses baixos níveis de violência são viáveis, quanto que podem se constituir em metas a serem alcançadas por países destoantes como Brasil, a serem perseguidas mediantes a implementação das políticas públicas adequadas.

O Quadro 02 lista as capitais estaduais com as respectivas taxas de homicídios cometidos com arma de fogo, crime que melhor caracteriza a violência dolosa contra a pessoa. Aqui, corroborando as afirmações dos palestrantes em suas exposições, a violência se ordena no território nacional a partir das cidades mais populosas e onde o poder público perdeu a sua capacidade de ordenar racionalmente o espaço urbano, deixando proliferar as ocupações à revelia de infra-estruturas sociais e urbanas.

Ao comparar-se essas taxas com as médias dos países menos violentos, no Quadro 01, percebe-se a disparidade do sentimento de segurança de um cidadão recifense com o de um cidadão japonês, por exemplo. Constrangedora também é a relativa constância de taxas elevadas em todas as unidades da federação, que se mantêm em valores que são próximos da média nacional, o que, como já se verificou no Quadro 01, é péssima.

FONTE: IBGE

Conclui-se, portanto, à luz de dados recentes, apurados, tanto no Brasil, quanto no exterior, que o País está realmente envolvido num processo de violência crescente que urge ser controlado e revertido para níveis mais condizentes com a sua importância política e econômica no contexto internacional.

Ao serem consideradas as medidas pelas quais o processo de reversão possa ser viável, a que mais tomou a atenção dos palestrantes foi a da ação policial repressiva, com o emprego das Guardas Políciais elevadas à condição de Polícias Municipais em razão das Propostas de Emenda à Constituição que se pretende aprovar. Durante as exposições e debates prevaleceu o entendimento de que essa alternativa não é satisfatória para os interesses dos munícipes. No entanto, em face das dimensões quase continentais do Brasil, bem como do processo de concentração urbana que ainda está em curso (neste sentido, a representante do IPEA afirmou que em apenas 25% dos Municípios a população é superior a 20.000 habitantes), não parece ser conveniente assumir uma posição radical sobre o assunto. Para tanto, cabe lembrar que um Município como São Paulo tem uma população muito superior à do Estado de Roraima, por exemplo, e este não o único caso em que tal disparidade pode ser apontada. Em que pese, portanto, a magnitude dos problemas de violência e de criminalidade sofridos pelos mais de 10 milhões de paulistanos, a Prefeitura de São Paulo não dispõe do instrumental policial para enfrentá-los à altura, ao passo que existe toda uma estrutura policial, civil e militar, à disposição de uma população que ainda não chegou a meio milhão de habitantes.

A questão é que, em que pese a evidência de que é dispensável a criação de 4.500 polícias municipais em cidades cuja população é inferior a 20.000 habitantes (em face, principalmente, da ausência de níveis de violência que o justifiquem e de capacidade gerencial do poder municipal para administrá-las com eficiência), é óbvio que as condições são inteiramente distintas nas regiões metropolitanas e nas aglomerações urbanas em que estão situadas as capitais estaduais e algumas cidades do interior (a cidade de São Paulo administra o terceiro maior orçamento do País e pode contar em seus quadros com servidores possuidores de preciosa experiência adquirida na administração das polícias estaduais).

É portanto de se concluir a respeito que a questão das Polícias Municipais não deve ser tratada apenas por impulso de opiniões pessoais ou por reações espamódicas da União em resposta aos clamores da sociedade que se sucedem a cada episódio do drama de violência que vivenciamos há mais dez anos. Algumas das Propostas de Emenda à Constituição que ora tramitam no Congresso Nacional sugerem que a concessão do poder de polícia às Guardas Municipais seja limitada a critérios objetivos, como, por exemplo, a quantidade de habitantes do respectivo Município. É também, necessário considerar que a capilarização dos serviços públicos nos Municípios parece ser uma tendência inaugurada no texto constitucional de 1988 e que ainda será crescente ao longo das próximas décadas. A criação de Polícias Municipais parece ser ,portanto, inexorável a longo prazo, trazendo consigo inovações que ainda sequer entraram no campo das discussões, tais como, por exemplo, o Judiciário Municipal e o Ministério Público Municipal.

Outro tema colocado em debate pela Subcomissão de Violência Urbana e Segurança Pública, é o referente à vocação dos Municípios para as ações sociais preventivas, no sentido de evitar a criação e propagação de condições favoráveis à eclosão da criminalidade. Neste caso, a importância que o assunto mereceu de palestrantes e de debatedores parece mais decorrer do aproveitamento da oportunidade para expor convicções e experiências pessoais do que em razão de alguma novidade nesta linha de argumentação. O próprio conceito de municipalidade já estabelece um compromisso histórico com a atuação local em proveito dos interesses locais. Isto é tão acaciano que se constitui em preceito explícito no texto constitucional vigente.

A omissão de prefeitos a respeito das ações preventivas da violência em anos recentes se deve a razões que foram muito bem exploradas nas audiências: a comodidade do poder municipal em face da atuação do poder estadual e federal mediante o emprego de suas respectivas instituições policiais; e o fator político que recomenda o esforço dos detentores de cargos executivos eletivos em objetivos de curto prazo, dentro do período do respectivo mandato. Hoje, os níveis explosivos de violência e criminalidade alcançaram tamanha gravidade que os prefeitos não podem mais permanecer alienados e inertes diante dessa questão. Numa situação que pode ser rotulada de "pânico eleitoreiro", o próprio Presidente da República, os Governadores e agora também os Prefeitos perseguem soluções de forma desordenada, na busca por soluções que impactem uma opinião pública cada vez mais furiosa e mais descrente. Neste sentido, não surpreende que o ímpeto de reinventar a roda, trazendo às discussões procedimentos e programas há muito tempo formulados e que já em andamento com relativo sucesso.

Mas é claro que essas iniciativas merecem ser aprofundadas e melhor articuladas, pois também é evidente que a timidez em sua implementação se reflete na pequena relevância de seus resultados.

Políticas habitacionais e de geração de empregos, por exemplo, são claramente desarticuladas, pois são promovidas preponderantemente nos grandes Municípios, o ponto de chegada dos imigrantes de regiões onde os respectivos Prefeitos se eximem sistematicamente de providências efetivas nessas áreas.

Aplicadas nos Municípios de origem da migração, essas políticas se constituiriam em contribuição inestimável para o processo perverso de inchamento das metrópoles em suas periferias, fator de incremento da miséria e da violência. Nos Municípios menores, onde a terra ainda é disponível a baixos preços os programas habitacionais se viabilizam a baixo custo e promovem paralelamente a criação de empregos na construção civil e no setor de serviços. Nessas localidades, a agro-indústria ainda é uma opção viável, que estimula a permanência no campo, promovendo uma integração urbana e rural que é proveitosa para que reside em um ou em outra área. Acresce ainda que o custo desses empregos de baixa tecnologia é muito inferior aos dos postos de trabalho no setores de indústria e de serviços, que são as únicas alternativas nas cidades maiores.

Em conclusão, as políticas públicas locais de cunho social se constituem, portanto, na opção óbvia para os Municípios em benefício da melhoria da qualidade de vida de seus cidadãos, o que já se constitui em contribuição valiosa para desestimular as migrações e para evitar a deflagração dos conflitos sociais que acabam por degenerar em crime e em violência. É, portanto de se louvar iniciativas como o Sistema Único de Saúde (SUS), o Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) e agora, desde 2000, o Plano Nacional de Segurança Pública, que capilarizam os recursos orçamentários e a prestação dos serviços públicos de saúde, de educação e de segurança pública até a esfera da administração municipal. Os resultados ainda claudicantes dessas iniciativas se devem mais à falta de amadurecimento gerencial dos quadros municipais, do que a erro de avaliação na estratégia escolhida para levar aos munícipes os serviços públicos a que fazem jus.

Este é um tema que difere dos anteriores pela sua realidade concreta. Pode-se especular sobre a conveniência de se combater a violência urbana pela via das ações repressivas, das ações sociais e até por uma solução de consenso entre as duas, mas a violência que se testemunha no cotidiano das periferias dos grandes centros populacionais não é especulativa: fere a sensibilidade de quem observa e faz sangrar os moradores que vivem ali em condições abjetas de exclusão.

Trata-se de uma fato consumado na medida em que são aglomerados populacionais que se constituíram há décadas, seus moradores, após duas ou três gerações, perderam os vínculos com suas regiões de origem, adaptando-se de tal forma às condições presentes que são renitentes até mesmo a eventuais programas de relocação para áreas mais seguras e melhor providas de infra-estrutura, ainda que mais distantes dos locais de trabalho.

No entanto, como muito bem esclareceram os palestrantes, é neste espaço, genericamente denominado de "periferia", onde a violência e a criminalidade fazem suas vítimas, atribuindo especial preferência aos jovens do sexo masculino.

Em apenas dez anos, a população conjunta das oito regiões metropolitanas no País, Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Vitória, Porto Alegre, Curitiba, Recife e Salvador, cresceu de 37 milhões para 42 milhões de habitantes. No entanto, isso não significa que o crescimento se deu de maneira uniforme, pois, na realidade, foram as periferias que se expandiram a uma taxa média de 30% ao ano, ao passo que os núcleos dessas regiões, onde residem as classes alta e média, cresceram à taxa mais comportada de 5%. Quando se consideram os 49 maiores Municípios do País, que são monitorados pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), uma população de quase 80 milhões de habitantes, esse crescimento desordenado fica mais evidente. Há duas décadas, a periferia desses cidades correspondia a um terço da população urbana. Hoje, já corresponde a quase metade do total dos moradores.

E não indícios de reversão nesta tendência.

O inchaço da periferia e a deterioração das cidades são tema de discussão mundial e atingem principalmente as megacidades, quase todas localizadas em países pobres ou em desenvolvimento. Cinturões de miséria semelhantes aos que se vêem no Brasil podem ser encontrados na Cidade do México, em Bombaim, na Índia, em Jacarta, na Indonésia, e na Cidade do Cabo, na África do Sul. Nesses lugares, o subúrbio paupérrimo é fruto de um crescimento desordenado. O caso brasileiro, no entanto, é único sob certo aspecto. Todas as nações que enfrentam o problema convivem com um, dois ou três casos de expansão da periferia. No Brasil, esse fenômeno pode ser constatado em quase cinqüenta cidades. Isso acontece porque, no bloco dos países mais pobres com grande população, nenhum possui a taxa de urbanização brasileira, hoje acima de 80%. Na Índia, 72% do país ainda vive no campo. Na China, apenas 31% da população residem nas cidades.

O cenário das periferias nessas megacidades é desolador. As ruas são estreitas, incapazes de permitir a circulação de veículos, não têm calçamento e se alagam quando chove. Os bairros não possuem hospital nem dentistas. Na maioria das moradias , o acesso é clandestino ou, na melhor das hipóteses, comunitário. Os esgotos correm a céu aberto. Como não há coleta de lixo, os moradores servem-se dos rios e vivem num ambiente poluído e cheio de doenças. As casas são erguidas em lotes minúsculos, em inteiro desacordo com as posturas municipais. As construções são de alvenaria, mas sem acabamento ou pintura; têm, em média 12 m2 e são ocupadas, em média, por cinco moradores; valem no mercado local, cerca de R$ 3000,00.

O surgimento da periferia é decorrente da transformação profunda que o País sofreu nessas últimas décadas de urbanização descontrolada. Ao final da década de 60, quando o campo entrou em colapso por falta de oportunidades e de infra-estrutura, teve início uma intensa migração rumo às capitais industrializadas. Em apenas duas décadas, 20 milhões de pessoas se mudaram em busca dos confortos e das oportunidades que imaginavam desfrutar nas grandes cidades. Foi um dos processos de urbanização mais acelerados e caóticos já vistos no mundo. Em 1970, pela primeira vez, a população urbana superou a rural.

O Banco Nacional de Habitação e as Cooperativas de Habitação se constituíram nas tentativas dos governo federal e estaduais para minimizar esse prenúncio de crescimento desordenado. Foi pouco mais que um tiro n'água. De um dia para o outro surgiram bairros enormes sem transporte, sem lazer, sem posto médico.

Como a periferia se concentra nos limites de cada município, muitas vezes fica difícil saber qual prefeito é o responsável por seu destino. O esclarecimento da dúvida não autoriza um prefeito a jogar a responsabilidade para o outro lado da fronteira. Por essa razão, não se pode discutir o assunto como se periferia fosse um problema local. Virou um assunto municipal, estadual, federal.

Por seu caráter de fato consumado, a questão das comunidades periféricas é a de mais difícil solução, mesmo a longo prazo. Em condições normais, as próprias circunstâncias desumanas que prevalecem nessas localidades resolveriam, no devido tempo, o problema. Ninguém vive em tais condições por sua vontade: à medida que as pessoas ascendem social e economicamente, vão deixando as favelas e, progredindo numa escalada de moradias no espaço urbano convencional. A questão é que não vivemos em condições normais. Num cenário de desemprego crescente, os moradores dessas comunidades recuam, ao invés de avançar, ao passo que a continuidade da migração agrega a cada dia novos moradores ao espaço da periferia.

Num regime de exceção que dispusesse de vontade e de recursos ilimitados, talvez ocorresse a algum administrador a insanidade de devastar as favelas com bulldozers e reconstruir as moradias dentro das posturas municipais vigentes. No entanto, felizmente, já não vivemos um regime de exceção e, infelizmente, os administradores carecem de vontade e de recursos para resolver o problema. Iniciativas nesse sentido foram feitas recentemente pelos governos estaduais do Rio de Janeiro e de São Paulo, bem como pela Prefeitura Municipal de São Paulo. Os resultados foram pífios, além das dúvidas suscitadas acerca da legalidade dos meios empregados na iniciativa.

Na verdade, esta é uma questão que permanece em aberto, à espera de soluções viáveis que ultrapassem os esforços louváveis, mas insuficientes para superar o desafio, de Organizações Não-Governamentais e de voluntários para minorar as condições perversas de vida e geradoras de violência em que permanecem os moradores dessas comunidades.

Em que pese a natureza relativamente conservadora e uniforme da família brasileira, Brasil é um país multi-étnico e multi-cultural, com grande variedade de costumes, de crenças e de tradições. Bem ou mal, e mesmo numa realidade de abandono precoce dos filhos, persiste no caráter dos jovens alguns desses valores familiares diversificados. Isto significa que cada jovem é um jovem e seria uma utopia decidir acerca de quais políticas de recuperação e de ressocialização seriam indistintamente aplicáveis ao conjunto de todos aqueles a quem o poder público ou a sociedade se dispõe a prestar assistência. Instituições como as Forças Armadas ou as ordens religiosas, que pretendem unificar mentes jovens provindas de diferentes origens, já perceberam a enormidade do desafio e se conformaram com o fato de que é necessário adaptar os meios e os métodos segundo as características regionais ou culturais que são próprias da individualidade de instruendos e de noviços.

Essa consideração é aplicável aos esforços dos diversos segmentos que de propõem a trabalhar no sentido de oferecer uma alternativa ao jovem que, destituído de auto-estima, vai procurá-la nas "tribos" à margem da legalidade, onde são reconhecidos pelo nome e são capazes de impor respeito pela posse de uma arma. Não existe receita mágica para isto, como foi muito colocado pelo Sr. Luiz Eduardo Soares ao relatar suas experiências na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Aparentemente, o que se pode fazer é oferecer os "biscoitos finos" no balcão e esperar que os jovens se aproximem e se interessem em consumi-los.

Mesmo dentro de uma família bem estruturada e com disponibilidade de recursos, é sabido que são freqüentes as dificuldades na motivação dos jovens em direção a valores, princípios e comportamentos considerados adequados pelos mais velhos. Tratando-se de jovens que cresceram à margem de exemplos positivos, é evidente que o desafio é muito maior.

Conclui-se, portanto, que as soluções dessa questão são tão variadas quanto o possa permitir a imaginação e os recursos de quem se dispõe a enfrentar esse desafio a um tempo tão nobre e tão instigante. Em que pese, no entanto, o vulto do desafio, é imprescindível que existam estruturas organizadas, pessoas dispostas e recursos disponíveis para enfrentá-lo, pois a omissão implica dupla perda: a vida do jovem, que termina improdutiva e precocemente; e a segurança da sociedade que estará condenada a conviver com o predador que ronda as ruas.

Finalizando, cabe enumerar algumas recomendações preciosas, que decorreram do debate inteligente de pessoas que, no decorrer das discussões no âmbito da Subcomissão de Violência Urbana e de Segurança Pública, com vistas a concretizar as políticas do poder municipal em ações efetivas no sentido de pacificar o espaço urbano:

• criação de programa de inserção social para a juventude carente, contemplando, entre outros aspectos, o aumento da escolaridade, a oferta de emprego e as opções de lazer;
• controle severo das armas de fogo em poder da população civil
• criação de forças-tarefa na polícia civil para a investigação das redes criminosas;
• policiamento ostensivo nas áreas identificadas como focos de atos de violência e de criminalidade;
• esforço na criação de bancos de dados confiáveis e constantemente atualizados, com vistas à formulação e avaliação das políticas públicas no setor;
• implementação de programas de combate às causas da violência: a fome, a miséria, o desemprego e a corrupção;
• combate ao modelo vigente de gestão pública, que privilegia o pagamento da dívida em detrimento das causas sociais;
• combate à impunidade;
• formulação de programas de apoio a jovens com vistas à criação de emprego e de renda;
• garantia de atendimento a crianças e a idosos, em especial os portadores de necessidades especiais e os pertencentes a minorias;
• incentivo à integração das ações dos órgãos encarregados do policiamento ostensivo, do policiamento investigativo e da defesa civil;
• incentivo ao emprego das Guardas Municipais de população superior a 200.000 habitantes em apoio às atividades inerentes às polícias civis e militares;
• incentivo às administrações municipais no sentido de implantar os projetos apoiados pelo Plano Nacional de Segurança Pública, com recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública;
• promoção de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento ordenado do espaço urbano, para a solução da questão da moradia digna, para a formação profissional, para a criação de empregos, para a prevenção dos estados de morbidez, para a educação e para a preservação das instituições familiares;
• atribuição do ciclo completo de polícia, tanto para as polícias civis, quanto para as polícias militares;
• incentivo à efetiva cooperação entre o Ministério Público e as polícias;
• flexibilização das normas de regulação urbana (planos diretores, leis de zoneamento, lei de parcelamento, códigos de obras e padrões de concessionárias de serviços públicos), com vistas a dar acesso dos moradores de baixa renda ao direito de propriedade de seu domicílio, utilizando também os instrumentos do Estatuto da Cidade;
• políticas de implantação efetiva de infra-estrutura urbana e social nas áreas periféricas;
• aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e gestão urbana.

Para maiores informações sobre o problema da violência urbana, seu diagnóstico e propostas de superação, poderão ser consultadas as seguintes fontes: