BOLETIM
ELETRÔNICO - Ano
II - Nº 03/2005
Protocolo
Facultativo ao PIDESC
AGENDE Ações em Gênero Cidadania e
Desenvolvimento
Dando
continuidade ao relato das atividades, em Genebra, do Grupo de Trabalho de Composição
Aberta sobre o Protocolo Facultativo ao PIDESC, segue a síntese do segundo e terceiro
dias, 11 e 12 de janeiro de 2005.
Durante o dia 11, houve um diálogo
interativo com representantes da Organização Internacional do Trabalho, Lee Swepston, e da UNESCO, Vladimir Volodin
– durante a manhã – e com representantes dos organismos de monitoramento, como Eibe Riedel (DESC), Andreas
Mavrommatis (Comitê da ONU Contra a Tortura - CAT) e Goran Melander (ex-membro do CEDAW)
– na parte da tarde.
Na sessão do dia 12, aconteceu um debate com
Victor Dankwa, membro da Comissão Africana sobre Direitos
Humanos e dos Povos. Henrik Kristensen,
do Conselho da Europa, fez uma apresentação sobre o Comitê Europeu sobre Direitos
Sociais e dialogou com os governos. Markus Schmidt, do
escritório do Alto Comissariado para Direitos Humanos (OHCHR), relatou a
reforma dos organismos de monitoramento e os benefícios esperados com esse processo.
A representação dos governos na sessão foi
alta. Enquanto isso, grupos regionais (GRULAC, UE e Estados Africanos) trabalhavam nos
bastidores para desenvolver suas posições, particularmente na preparação para as
discussões sobre os direitos contidos nas Seções 1, 2 e 3 do
Pacto.
Visão
Geral
· De acordo com a Coalizão de ONGs, o momento para esboçar o projeto
de um PF parece estar sendo construído, embora todas as coisas possam se “desintegrar”
na próxima semana, quando a reunião se torna mais política e menos técnica.
· Inúmeros estados-chave,
dentre eles EUA, Austrália, Egito e Arábia Saudita, permanecem resolutamente opostos ao
Protocolo Facultativo. Outros governos, no entanto, parecem reconhecer a inevitabilidade
de um PF. México, República Tcheca e Portugal reiteraram seu apoio a um protocolo
opcional. A República Tcheca, em especial, apoiou os procedimentos de comunicação e de
investigação e salientou que o GTCA deveria mover-se no sentido de discutir a
elaboração de um esboço do projeto.
· A questão da cooperação internacional
permaneceu controversa. Muitos países em desenvolvimento argumentam que um PF deveria
incluir provisões sobre cooperação internacional, enquanto os estados
"ocidentais" permanecem convencidos de que ela não é receptível/tratável
para julgamento sob um PF.
· É constante a preocupação de que os
conteúdos dos DhESC são vagos e
que uma compreensão compartilhada do conteúdo dos direitos deve ser requerida antes de
se começar a esboçar o projeto.
· Os Estados questionam como as violações
serão avaliadas e quais serão os critérios utilizados. Há, ainda, preocupações de
que um PF poderia constituir uma inaceitável violação sobre processos políticos, em
particular a determinação de opções de despesa e política pública.
· Discutiu-se
a necessidade de desenvolver "opções" concretas para um Protocolo Facultativo.
A Coalizão de ONGs entende os
cinco elementos essenciais são a melhor opção, incluindo uma abordagem ampla aos
direitos e níveis de obrigação para indivíduos e grupos de indivíduos, tais como
respeitar, proteger e executar.
· Todos os especialistas expressaram,
durante os dois dias, apoio a um PF e descartaram a abordagem à la carte.
Os especialistas regionais, em especial, ressaltaram e adicionaram valor aos procedimentos
de comunicação individual, incluindo uma implementação de direitos mais efetiva,
provisão de oportunidades para lidar com situações não incluídas nos relatórios e de
melhor acesso ao sistema pelas ONGs.
Detalhamento
da opção “à la carte”
A opção à la carte, comentada no primeiro boletim, continua a ser
exposta por países da União Européia. Essa abordagem é, inclusive, apontada na Carta
Européia sobre Direitos Sociais.
Em essência, a abordagem à la carte se relaciona a quatro
diferentes opções:
Diálogo
Interativo com UNESCO e OIT
O representante da UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e
a Cultura, Vladimir Volodin, descreveu o
procedimento confidencial de comunicações relacionado à educação e à liberdade de
expressão, o qual existe dentro da Organização. Ele ressaltou que não haveria
duplicação se um PF ao PIDESC fosse adotado e acrescentou que iria
complementar e aprofundar a já existente cooperação entre o Comitê DESC e a UNESCO.
Já Lee Swepston
apontou as formas de denúncia disponíveis via OIT. São elas:
· procedimentos
de denúncias (artigos 26 – 34), os quais admitem denúncias escritas a serem
investigadas, sob alegação de violações às Convenções da OIT das quais os Estados
membros são parte e as Convenções da OIT das quais eles não são parte.
· o procedimento
da liberdade de associação.
· o mecanismo de
relatórios.
Esses mecanismos geralmente são dirigidos
aos direitos contidos nas Convenções da OIT (sobre direito ao trabalho). A OIT
esclareceu, em resposta a questões dos governos sobre duplicação de procedimentos, que
não possui um procedimento de denúncias individuais e, assim, um PF ao PIDESC não
resultaria em duplicação. De acordo com Swepston, como na
UNESCO existe uma excelente relação de trabalho entre o Comitê DESC e a OIT, as
preocupações de duplicação são amenizadas.
Swepston ressaltou que, tanto em nível nacional
quanto internacional, todos os direitos relacionados ao
trabalho são justiciáveis e impõem obrigações bastante
precisas para os estados. Ele salientou que a OIT tem uma base de dados sobre
jurisprudência nacional e que não há provisões dentro das Convenções que possam ser
submetidas a denúncias.
Diálogo
Interativo com Membros do Comitê_
O professor Eibe Riedel, do Comitê DESC, abriu sua apresentação declarando apoio a
uma Corte Mundial de Direitos Humanos. Clamou, então, por uma abordagem ampla do
Protocolo Facultativo. Contudo, ele sublinhou quatro abordagens alternativas:
· um PF que cobriria todos os direitos na Parte III, Artigo 2.2 e
Artigo 3 sobre não-discriminação/igualdade;
· uma abordagem à la carte com “opt-in” ou “opt-out” dos
direitos (opção de incluir ou excluir);
· uma abordagem na qual somente as provisões de não-discriminação
dos direitos na Parte III seriam incluídas no PF;
· uma abordagem ampla, com a possibilidade de reservas;
Riedel também sugeriu a inclusão de um
procedimento coletivo de denúncias ou de investigação e destacou que um PF seria um
procedimento quase-judicial e o Comitê seria sensível aos argumentos de soberania dos Estados-Parte. Ele reiterou que, no que lhe concerne, a opção de
um “Não Protocolo Facultativo” é inviável.
O representante do Comitê Contra a Tortura - ONU, Andreas Mavrommatis, discutiu a
experiência do CAT no procedimento de investigação. Ele destacou a importância de se
incorporar medidas provisórias e falou da necessidade de estabelecer um claro princípio
para iniciar o processo de investigações, salientando que isso também seria possível
sob um PF ao PIDESC.
Goran Melander,
ex-membro do Comitê CEDAW, apontou que o Protocolo Facultativo a CEDAW incluiu ambos os
procedimentos de comunicações e investigação e destacou que não se tem recebido uma
"inundação" de comunicações. Ele ainda ressaltou que os procedimentos de
comunicações individuais e de investigação contribuem para o desenvolvimento da
jurisprudência.
Os governos destacaram a preocupação sobre a
duplicação de procedimentos – já que o CEDAW trata de componentes de
discriminação sexual dos DhESC.
Houve, novamente, questionamentos quanto aos critérios que serão utilizados para avaliar
as violações, especialmente no que diz respeito à alocação de recursos adequados e à
cooperação internacional. Os especialistas esclareceram que preocupações com a
duplicação poderiam ser tratadas por meio de critérios de admissibilidade, os quais
excluiriam comunicações já submetidas a outro Comitê.
Em relação ao Protocolo Facultativo à CEDAW, uma ONG deu o exemplo de sua contribuição para uma
solução amistosa de casos em nível nacional. A Suíça demonstrou preocupação com uma
abordagem ampla, reiterando sua posição de que uma opção à la carte
era a mais viável.
Diálogo
Interativo com Especialistas Regionais
Victor Dankwa,
integrante da Comissão Africana, recomendou que o PF ao PIDESC inclua um procedimento de
denúncias individuais, que poderiam
ser submetidas por indivíduos e ONGs.
De acordo com ele, o procedimento deveria tratar de todos os DhESC. Para Dankwa, um PF deve
incorporar a possibilidade das vítimas acessarem remédios/recursos
à violação, os quais devem estar disponíveis dentro do Estado. Ele tratou, ainda, dos
requisitos de admissibilidade e da provisão para o esgotamento dos recursos domésticos.
Na União Africana, nenhum dos trinta e três membros
jamais questionou a justiciabilidade dos DhESC, conforme Dankwa. Ele
explicou que, no caso de uma massiva violação aos direitos humanos, o requisito de
esgotamento dos recursos internos é prescindível. O integrante da Comissão Africana
também destacou que existe um processo de solução amistosa dentro do sistema africano e
que a Comissão pode iniciar uma missão de apuração dos fatos (fact-finding)
se eles receber múltiplas comunicações referentes a um mesmo Estado-Parte. Ele discutiu longamente sobre inúmeros casos
referentes aos DhESC, incluindo o
direito à educação, propriedade, saúde, trabalho e proteção ao meio-ambiente.
Durante o debate, Dankwa
ressaltou uma série de vantagens decorrentes da experiência Africana e afirmou que um
procedimento de comunicação individual complementa os informes; aumenta a publicidade;
evoca uma resposta mais aprofundada dos governos e, portanto, alcança melhor reparação
das violações.
Houve diversas perguntas relacionadas à forma de
avaliação dos diferentes níveis de realização dos DhESC e de diferentes países; à política pública; à
afirmação dos países Africanos sobre os procedimentos. Os participantes do diálogo
interativo questionaram se já havia um procedimento de notificação prévia para ajudar
a solução amistosa de casos; qual a melhor forma para assegurar a implementação e a
existência de um mecanismo de seguimento; se os remédios eram progressivos na sua
natureza; se existiam mecanismos inter-estatais e quais eram as
vantagens e desvantagens de uma abordagem ampla.
Em resposta, Victor Dankwa
disse que na Carta de Banyule não há distinção entre
realização progressiva e a realização imediata. As alocações de diferentes recursos
entre estados não têm sido um problema para a Comissão. De acordo com ele, a vontade
política para implementar decisões relacionadas aos DhESC não tinha se diferenciado da implementação dos
direitos civis e políticos. Ele ponderou que os sistemas regionais e o internacional são
complementares e afirmou que a Comissão Africana cria jurisprudência internacional em
suas próprias decisões. Em termos de alocação de recursos, ele frisou que os governos
simplesmente têm dado passos para remediar a situação e reiterou seu apoio a uma
abordagem ampla para um PF.
O integrante do Conselho da Europa, Henrik Kristensen, descreveu a Carta
Social Européia e seus processos. Segundo ele, a Carta requer que direitos-chave
sejam aceitos e que um número mínimo de direitos devam ser incluídos no
"pacote" de direitos submetidos a um procedimento de comunicação individual. O
mecanismo de denúncias coletivas – a ser submetido por certas organizações e
sindicatos – é estabelecido por meio de um Protocolo Facultativo. Dessa forma,
comunicações individuais não podem ser recebidas e, assim como no Comitê CEDAW, não
há uma "inundação" de denúncias. Kristensen
afirmou que as comunicações individuais receberam mais seguimento da mídia do que os
relatórios, ajudaram a determinar o escopo das obrigações na
Carta e têm tido um impacto positivo sobre a realização dos DhESC
pelo estado.
Surgiram muitas dúvidas sobre a abordagem à la carte
do procedimento de comunicações. Em resposta, Kristensen
disse que dentre os benefícios associados à abordagem à la carte
estava a capacidade para permitir aos Estados: identificar a limitação dos remédios
domésticos; reconhecer aqueles direitos que poderiam ser submetidos a um procedimento de
comunicação; trabalhar na direção de aumentar o número de direitos reconhecidos. Ele
argumentou que alguns Estados aceitaram o mínimo e tinham agora expandido para mais ou
para todos os direitos. Dentre as desvantagens estavam a
natureza ad hoc
do reconhecimento dos direitos por todo o Conselho Europeu e a dificuldade de verificar
denúncias. Segundo ele, a solução para um Protocolo Facultativo é mais uma abordagem
ampla, do que uma à la carte.
Atividades
de ONGs
As ONGs presentes em Genebra se reuniram com a presidente do GTCA, Catarina Albuquerque, e com o especialista do Comitê DhESC, Eibe Riedel. De acordo com a Coalizão de ONGs, as reuniões foram bastante úteis. Estão sendo discutidas as posições referentes a um mínimo de elementos no PF - particularmente no contexto das discussões à la carte no GTCA, se haveria e como seria tratado o item de cooperação internacional. As ONGs continuam a declarar suas posições e alocar responsabilidade de lobby junto aos países.
Siglas
GTCA – Grupo de Trabalho de Composição Aberta
PIDESC – Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PF ao PIDESC – Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PPF –
Projeto do Protocolo Facultativo
UE – União Européia
GRULAC
– Grupos de Países Latino Americanos e Caribenhos
RE –
Relator(a) Especial
DhESC – Direitos humanos
Econômicos, Sociais e Culturais