© 2003 – Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH)

Elaboração

Paulo César Carbonari (MNDH)

Colaboração

Agostino Pedro Veit (CDH-CD)

Ivônio Barros Nunes (IBASE)

Coordenação e Supervisão

Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH)

Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos

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Este documento é um Subsídio para o Debate sobre a proposta de Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos, lançado pela VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos, realizada em Brasília, de 11 a 13 de junho de 2003. É permitida sua reprodução total ou parcial, tanto em formato impresso quanto eletrônico, sempre que citada a fonte.

O Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos, que reúne vários movimentos sociais, redes de articulação, ONGs e órgãos públicos, oferece à sociedade brasileira este Subsídio para o Debate com o objetivo de contribuir com a formulação de uma proposta de implementação do Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos.

A proposta de Sistema foi apresentada pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) e aprovada pela VI Conferência Nacional de Direitos Humanos (2001). A VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos (2003) terá como tema central o aprofundamento da proposta e a aprovação de uma estratégia de elaboração que haverá de ocupar a sociedade civil e os órgãos públicos até a próxima Conferência Nacional de Direitos Humanos.

O espírito que mobiliza as entidades de Direitos Humanos a apresentar este documento é o de oferecer à sociedade um subsídio para o debate. O documento não se constitui num ponto de chegada. Ele quer ser um ponto de partida que precisará ser esmiuçado, aprofundado, qualificado e consensuado através de um amplo processo de participação. Para isso estão sendo preparadas várias atividades pós-VIII Conferência.

Para a elaboração deste documento, tomou-se por base um conjunto de documentos e formulações já acumuladas. Os parágrafos estão numerados para facilitar a identificação e a proposição. Agradecemos, portanto, a todos os que contribuíram com sugestões e propostas e esperamos que este subsídio cumpra seu objetivo principal.

Contamos com o envolvimento de todos os setores sociais preocupados com a consolidação de condições de efetivação dos Direitos Humanos. Com certeza, somente o compromisso concreto de defensores e defensoras de Direitos Humanos espalhados por todo o País fará com que esta proposta possa se tornar realidade.

Brasília, junho de 2003.

Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos

SUMÁRIO

PARTE I – BREVE DIAGNÓSTICO

1. Para situar a proposta de construção de um Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos partimos de um diagnóstico que pretende identificar elementos para subsidiar a formulação de desafios à qualificação dos mecanismos e dos instrumentos existentes para a proteção dos Direitos Humanos no Brasil. O objetivo desta parte é descrevermos brevemente os elementos componentes deste diagnóstico. A finalidade é angariar subsídios para justificar de forma sistemática a necessidade de organização de um Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos.

2. Para a realização do diagnóstico, optamos por uma leitura estrutural que busca apontar as condições de efetivação, mais do que estar voltada para o mapeamento das situações concretas. Isto porque, dada a diversidade dos formatos de implementação, o exercício de identificação das situações e dos atores concretos é tarefa do processo de debate que está sendo aberto. Com isso, oferecemos linhas gerais para realização de um diagnóstico mais do que sua própria realização, no espírito do documento, subsidiar a elaboração e o debate.

1.1. Diagnóstico das políticas, da gestão e da organização do Poder Público

3. O Brasil é uma república federativa com distribuição tripartite do poder do Estado. Este dado da realidade da composição do poder público é fundamental para compreender e identificar os processos e os fluxos de organização das políticas e da gestão. Ou seja, pensar a proteção dos Direitos Humanos é pensar no papel do poder executivo, do poder legislativo e do poder judiciário, em nível da União, dos Estados e dos Municípios. Além do que, é necessário ter em conta o importante papel do Ministério Público como órgão independente e que tem tarefa constitucional de proteção da cidadania. Neste sentido, a organização da proteção dos Direitos Humanos em sistema precisa ter em conta esta realidade constitucional que caracteriza de forma essencial o Estado Democrático de Direito em nosso País.

4. As políticas públicas são os principais mecanismos de ação do Estado na efetivação de direitos da cidadania. Todavia, elas estão, via de regra, condicionadas à posição do governo que as dirige de forma concreta para uma ou para outra direção. Neste sentido, uma outra diferenciação importante é a que precisa distinguir Estado de Governo. Em geral, as políticas públicas são mais entendidas como ações de governo do que de Estado e por isso facilmente ficam suscetíveis ao viés ideológico-político do grupo que está no poder. No campo dos Direitos Humanos, o fundamental é que se supere a ação em políticas públicas unicamente pelo viés da vontade do governo e que se entenda as políticas públicas como ações de Estado na perspectiva de efetivar os direitos da cidadania.

5. A gestão das políticas, numa conjuntura de ajuste fiscal, via de regra, acaba priorizando o condicionamento orçamentário, em detrimento do conteúdo normativo constitucional ou das demandas da cidadania. É verdade que a efetivação das políticas públicas está condicionada ao orçamento, mas, mais do que a ele, está condicionada ao conteúdo determinado pelos direitos da cidadania. Além do que, a participação direta da sociedade civil organizada em espaços de formulação, de proposição e de fiscalização, exercendo controle social do Estado e de suas políticas, é elemento central. Mesmo havendo previsão de existência de mecanismos em várias áreas da gestão, é fundamental que sejam qualificados e dotados de maior independência. Quando se entender as políticas públicas no sentido da satisfação dos direitos, portanto como ação de estado, é que ganha força a necessidade de independência dos órgãos de controle social das estruturas de gestão e das intenções de governo.

1.2. Diagnóstico das iniciativas organizativas da sociedade civil em Direitos Humanos

6. O movimento social brasileiro tem uma tradição clara de organização forte e de ampla capacidade de mobilização da sociedade brasileira, além de vir desenvolvendo capacidade de monitoramento e de controle social junto aos Conselhos de Direitos (da Saúde, da Criança e do Adolescente, entre muitos outros). Sem exagero, pode-se dizer que, em boa medida, as conquistas sociais presentes na Constituição são fruto da mobilização social (milhares de assinaturas para propostas de emendas constitucionais, por exemplo). Avanços significativos em legislações ordinárias de proteção dos direitos também contaram com ampla participação popular. Entre os diversos casos, citamos o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei Orgânica da Saúde, a Lei Orgânica da Assistência Social, a Lei que torna crime a corrupção eleitoral, esta fruto de um Projeto de Lei de iniciativa popular, com mais de um milhões de assinaturas.

7. No campo dos Direitos Humanos, especificamente, a atuação das organizações da sociedade civil tem sido ampliada e qualificada com o desenvolvimento da capacidade de mobilização e proposição, que se estende do plano local ao nacional. Exemplos concretos da ampla capacidade de mobilização podem ser identificados nos processos realizados pelas Conferências Nacionais de Direitos Humanos, nas consultas para identificação de proposições para o Programa Nacional de Direitos Humanos e durante as missões dos Relatores Especiais das Nações Unidas. Nestes momentos, o movimento social tem revelado uma grande capacidade de mobilização social e de proposição de alternativas concretas para avançar na formulação e na implementação de ações de proteção dos Direitos Humanos.

8. No campo do monitoramento, além da participação ativa em espaços de controle de políticas (Conselhos, em todos os níveis), verifica-se a capacidade de articulação e implementação de experiências inovadoras de monitoramento de garantias em nível local, estadual e nacional. É o caso, por exemplo, do Projeto Relatores Nacionais (coordenado pela Plataforma DhESC Brasil, constitui-se em experiência inovadora e exemplar em todo o mundo). O desenvolvimento da capacidade de acesso aos sistemas regional e global de monitoramento é outro avanço significativo, com a apresentação de casos concretos que têm ensejado avanços institucionais importantes (exemplo, caso Márcia Barbosa que ajudou a redimensionar a imunidade parlamentar) e com a apresentação de Contra Informes sobre o cumprimento pelo Brasil dos compromissos internacionais no campo dos Direitos Humanos (exemplo, Contra Informe do PIDESC, da CEDAW, da Convenção contra a Tortura e outros).

1.3. Diagnóstico do Marco Legal de proteção dos Direitos Humanos

9. O Brasil ratificou a maioria dos principais instrumentos globais e regionais de proteção dos Direitos Humanos. Participou da proclamação pela Assembléia Geral das Nações Unidas da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 10 de dezembro de 1948. Depois disso, foram ratificados pelo Estado brasileiro: o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos; o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; a Convenção de Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio; a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial; da Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher; a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher; a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes; a Convenção sobre os Direitos da Criança; os Protocolos Adicionais à Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura; da Convenção Americana sobre Direitos Humanos; o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; Abolição da Pena de Morte; entre outros. Contudo, ainda não ratificamos a Convenção Interamericana sobre Desaparecimento Forçado de Pessoas.

10. A Constituição Brasileira reconhece integralmente a vigência dos Direitos Humanos (especialmente, Artigo 1º, inciso III; Artigo 4º, inciso II e Artigo 5º, parágrafos 1º e 2º da Constituição Federal). Apesar das diferenças de doutrina e de jurisprudência, uma interpretação sistemática e teleológica dos principais pontos da Constituição Federal que tratam do assunto pode indicar que os instrumentos internacionais de proteção dos Direitos Humanos têm uma posição hierárquica constitucional. Mas esta não é uma posição unânime (é posição defendida por juristas como Antônio Augusto Cançado Trindade e Flávia Piovesan; dela divergem o Ministro do Supremo Tribunal Federal Celso Mello, que considera o tratados em posição supraconstitucional; o também Ministro do Supremo, Sepúlveda Pertence, para quem a posição é infraconstitucional, mas supralegal. Para a maioria dos Ministros do Supremo (exceto Sepúlveda Pertence, Celso Mello e Carlos Veloso) a posição é de que os instrumentos de direitos humanos estão em nível de lei federal).

11. Além disso, vários dos direitos fundamentais (tanto civis e políticos, quanto econômicos, sociais e culturais) são explicitamente garantidos pela Constituição Federal e muitos deles também através de legislações específicas. Exemplos são a garantia do Direito à Saúde e o Direito à Moradia. Apesar de em alguns casos específicos haver necessidade de aprimoramento dos instrumentos legais disponíveis, especialmente no sentido da complementação com normatizações operacionais, na maioria das áreas, o Brasil reconhece, em termos de marco legal, os Direitos Humanos, estando, portanto, dotado de recursos fundamentais para a promoção e proteção dos Direitos Humanos.

PARTE II – DESAFIOS CENTRAIS

12. O objetivo desta parte é identificar os desafios centrais, a partir do diagnóstico, na perspectiva de criar condições para a implementação de um Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos. Faremos este exercício considerando desafios em três níveis: o contextual, o conceitual e o político-organizativo. O nível contextual procurará identificar os desafios centrais que as demandas históricas colocam para avançar na proteção dos Direitos Humanos. O nível conceitual fará um exercício de descrição das concepções que ainda precisam ser superadas. O nível político-organizativo identificará desafios no campo das condições de garantia dos direitos.

13. Partimos do princípio que Direitos Humanos são realização histórica. Ou seja, são construídos – tanto do ponto de vista normativo, quanto do ponto de vista da efetivação – num determinado contexto social, servindo de parâmetro orientador na efetivações de arranjos sociais e de condições políticas para a realização da dignidade da pessoa humana como sujeito de direitos. Novamente optamos metodologicamente por uma leitura estrutural na abordagem da situação existente. Lembramos novamente que o mapeamento dos desafios concretos em termos de conteúdo específico haverá de ser objeto do trabalho a ser desencadeado pós-Conferência ao qual o presente documento quer ser subsídio.

2.1. Desafios Contextuais: As demandas históricas para a proteção dos Direitos Humanos

 

14. Em termos gerais, o contexto coloca demandas de superação de contradições que se manifestam da seguinte forma: a sociedade contemporânea, a um só tempo, exige a vigência de condições para a promoção da dignidade humana e, de outro lado, torna cada vez mais as pessoas peças descartáveis ou objetos à mão. Os Direitos Humanos são hoje demandas concretas de milhões de pessoas em todo o mundo, ao mesmo tempo em que há uma situação que insiste em violá-los sistematicamente. Traduzindo a problemática para o seio da gestão pública, a demanda por satisfação dos direitos de cidadania é cada vez mais crescente vis a vis a crescente diminuição da capacidade de ação do Estado e o paralelo crescimento da mercantilização dos direitos.

15. A idéia do mercado como espaço que serve para, além de realizar trocas econômicas, fazer a socialização e a constituição da subjetividade, contrasta sobremaneira com a demanda por efetivação dos Direitos Humanos. Neste contexto, mesmo que os Direitos Humanos sejam cada vez mais invocados por diferentes setores sociais, inclusive por alguns agentes econômicos, passam a também estar subordinados à lógica do mercado, o que, em termos concretos, significa o mesmo que subordinar os seres humanos reais a uma única lógica, a da irracionalidade da mão invisível do mercado.

16. O fenômeno da mercantilização dos Direitos Humanos se manifesta nos seguintes aspectos: primeiro, no agravamento das tendências destrutivas da vida social e natural; segundo, na constituição de gigantescas burocracias privadas transnacionais, que funcionam como espécies de "estados privados mundiais" e estão dispostas a submeter os Estados nacionais; terceiro, na conformação de uma única potência hegemônica mundial que se arvora o direito de impor sua própria compreensão e prática política, econômica, social e cultural a todo o mundo; quarto, no surgimento de um fenômeno cultural que legitima a lógica do mercado, na perspectiva da afirmação do pensamento único, o "pensamento cínico do sistema". A própria ONU, através do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) reconhece isto quando diz que: "O ajuste estrutural vai além da simples imposição de um conjunto de políticas macro-econômicas em nível interno (...), é uma estratégia consciente de transformação social, no plano mundial, para tornar o mundo mais seguro em primeiro lugar para as empresas transnacionais" (ECOSOC, 1999, p. 11).

17. Esta leitura do contexto nos leva a identificar como desafio central a reconstrução da noção de Direitos Humanos como direitos da cidadania, que implica sujeitos de direitos. Associada a este aspecto, do ponto de vista da efetivação, está a necessidade de avançar na qualificação dos espaços de participação direta da cidadania no controle público do Estado como forma de direcionar sua atuação na perspectiva dos direitos, em detrimento da força das burocracias privadas. Soma-se a tudo isso, finalmente, um desafio prático que é o de ultrapassar uma concepção meramente normativa de Direitos Humanos, em vista de afirmar uma concepção que os entenda também como instrumentos concretos de ação política, no sentido de orientar políticas públicas.

2.2. Desafios Conceituais: Concepção de Direitos Humanos e de organização da ação

 

18. A compreensão mercantilista de Direitos Humanos, ainda vigente como hegemônica, rompe o lugar da subjetividade centrado na pessoa e o joga para o espaço das corporações econômicas. Em decorrência, rompe-se com a idéia de cidadania como elemento constitutivo dos Direitos Humanos e converte-se cidadãos em clientes. Ora, cidadania, historicamente, implica reconhecimento de sujeitos de direitos demandantes e institucionalidades públicas responsáveis por sua satisfação, notadamente circunscritas e dependentes de tradições culturais e de arranjos políticos centrados nos Estados nacionais e em organismos internacionais por estes patrocinados. Clientes, no entanto, não implicam em sujeitos, implicam em consumidores, que buscam bens para a satisfação de necessidades – via de regra, criadas pelos próprios agentes econômicos como sobreposição ilusória às necessidades humanas básicas – atendidas por agentes privados em relações de troca mediadas pelo valor monetário. Cidadania implica universalidade; consumo implica poder de compra. A lógica do mercado rompe com o princípio fundante da cidadania e os Direitos Humanos passam a deixar de ser direitos de cidadania. Chega-se a confundi-los com o direito à livre iniciativa dos agentes econômicos.

19. Um segundo aspecto do ponto de vista conceitual é o de superação de uma leitura geracional e fragmentária dos Direitos Humanos. A visão de Direitos Humanos construída ao longo da guerra fria foi a de que os direitos civis e políticos são de prestação negativa do Estado e são de realização imediata, contrastando com a idéia de que os direitos econômicos, sociais e culturais são de prestação positiva do Estado e de realização progressiva. Além disso, outra noção que tem sido colocada é a de que Direitos Humanos não guardam relação com desenvolvimento e democracia. Esta visão contrasta com uma leitura contemporânea (pós Conferência de Viena, 1993) de que Direitos Humanos são universais, indivisíveis e interdependentes e exigem uma ação e um compromisso positivo do Estado para sua realização e uma complementar atuação da sociedade civil; e que Direitos Humanos, democracia e desenvolvimento precisam estar integrados no sentido de que a participação da cidadania é componente de efetivação de direitos e que o desenvolvimento somente tem sentido como efetivação das garantias fundamentais elencadas pelos Direitos Humanos. Neste sentido, o desafio é avançar para uma concepção contemporânea de Direitos Humanos.

20. O terceiro desafio conceitual está em compreender os Direitos Humanos, além de um conteúdo normativo (ético e jurídico) como um conteúdo político que requer sua presença central nas políticas públicas. A visão de que Direitos Humanos não passam de um horizonte ético a ser alcançado pela humanidade como busca inatingível efetivamente e que há um distanciamento tão grande entre o enunciado de seu conteúdo normativo e as condições históricas que dificilmente alguma realidade presente será capaz de realiza-los, coloca os Direitos Humanos num patamar estático. Os Direitos Humanos guardam um potencial emancipatório, fruto das lutas populares contra o poder opressor das hegemonias políticas e do capital, isto os faz ter um componente utópico fundamental. No entanto, a compreensão de que esta utopia é realizável historicamente e de que a tarefa central da ação do Estado é exatamente criar condições históricas para que seja efetivada a cidadania permitem manter o conteúdo normativo dos Direitos Humanos articulado à necessidade de sua realização através de políticas concretas. Neste sentido, eles tornam-se parâmetro de avaliação e também ponto de partida para orientar a implementação de ações e de políticas públicas.

2.3. Desafios Político-Organizativos: Os agentes e seus papéis

 

21. Compete à Comunidade Internacional e aos Estados Nacionais a tarefa primeira de garantia dos Direitos Humanos. No entanto, como são construção histórica e, dado o avanço na organização e efetiva participação social, os agentes da sociedade civil têm exercido papel fundamental, seja pressionando para que os governos garantam os direitos, seja, especialmente, gestando o que se poderia chamar de sempre "novos direitos" ou recolocando a demanda histórica e sempre atualizada dos "velhos direitos". Cada ser humano, atual e futuro, tem o poder legítimo de exigir o gozo das condições básicas de vida que lhe permitam viver com dignidade.

22. Os Estados Nacionais e a comunidade internacional têm a obrigação de garantir os Direitos Humanos. Ou seja, os Direitos Humanos não são somente um corpo jurídico ou um ideal ético internacional, eles precisam ser incorporados à legislação nacional e se constituir em políticas públicas globais efetivas, voltadas à sua garantia. Construir políticas públicas na linha dos Direitos Humanos exige, a um só tempo, ações e programas focalizados em vista de garantir os direitos dos mais explicitamente violados e ações estruturais que tenham a dignidade humana como fim inadiável.

23. A sociedade civil tem uma tarefa fundamental: além de manter viva a consciência dos Direitos Humanos na sociedade, cabe-lhe organizar a cidadania no sentido de capacitá-la para exigir os direitos e de participar na construção de espaços públicos que ensejem a formulação e o controle social de políticas públicas em vista do monitoramento de sua garantia. Há, no entanto, ainda um caminho a ser percorrido no sentido de tornar os Direitos Humanos uma questão importante e central na vida cotidiana e na ação política das diversas organizações da sociedade civil.

24. Esta parte do documento procura recuperar os elementos construídos pelas organizações sociais que têm atuação em Direitos Humanos Busca, portanto, sistematizar elementos que, nas partes anteriores, apareceram subjacentes, afirmando uma posição clara.

25. Assim como nas demais partes, esta quer expressar um posicionamento e uma leitura que se oferece em subsídio ao debate e que está aberta à consideração e ao aprofundamento crítico. A exposição será apresentada em três momentos: primeiro a apresentação de elementos conceituais da concepção; segundo, a apresentação de elementos orientadores da concepção de organização do Sistema e; finalmente a descrição de propostas que já têm sido acumuladas no sentido de aprimorar mecanismos e instrumentos específicos.

3.1. Linhas Gerais de posicionamento conceitual

26. As ciências sociais têm acumulado vários elementos sobre os processos de organização social e política. Entre os diversos modelos disponíveis, os modelos sistêmicos têm apresentado uma boa capacidade de resposta. Respondem de maneira mais satisfatória a uma realidade complexa e plural; permitem articular vários aspectos de maneira complementar; abrem espaço para alimentação e retro-alimentação, além de produzir condições mais sinérgicas. Todavia, um dos principais problemas deste tipo de proposta é o de contemplar e abrir espaço para a autonomia e para a descentralização, princípios que compõe centralmente a lógica sistêmica, mas que têm apresentado maior dificuldade de efetivação, dado que as redes de poder e de interação e os fluxos de informação e de valor que se estabelecem tendem geralmente à concentração e à massificação. Por isso, o fundamental numa lógica sistêmica é enfrentar estes problemas.

27. O reconhecimento do tema Direitos Humanos no contexto das lutas globais por alternativas indica um amadurecimento da compreensão do sentido e do potencial libertário e emancipatório dos Direitos Humanos, resgatando, de certa forma, sua força política e de mobilização social. Neste sentido, afirma-se que os Direitos Humanos, além de se constituírem em horizonte ético reconhecido por diferentes culturas, constituem-se também em instrumental político capaz de potencializar ações e congregar esforços. A promoção e a proteção dos Direitos Humanos exigem trabalhar em vista de traduzir para o cotidiano da humanidade, em sua pluralidade e diversidade históricas, as condições para fazer com que a dignidade humana seja entendida como ponto de partida inarrável e princípio orientador das ações. Os Direitos Humanos, dessa forma, passam a ser entendidos como patrimônio ético, jurídico e político construído pela humanidade e que lhe serve de parâmetro para orientar a ação em sociedade em vista de garantir os direitos da cidadania, de todos e de todas. A concepção contemporânea de Direitos Humanos afirma sua universalidade, indivisibilidade e interdependência. Entende que todos os direitos são plenamente exigíveis e justiciáveis.

28. A universalidade dos Direitos Humanos se radica na unidade normativa da dignidade humana, que vem sendo construída pela moralidade democrática. A máxima que diz que todos os humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos é mais do que formal. É conteúdo concreto que reconhece em cada pessoa, incluindo as diferenças e as diversidades, um sujeito de direitos. A base da idéia de sujeito de direitos está na dignidade intrínseca de cada ser humano, como inviolabilidade do corpo, como carência e como possibilidades múltiplas de realização histórica. Neste sentido, mesmo a idéia do necessário respeito à diversidade encontra base na aceitação universal da diversidade. O encontro dos distintos, dos diversos, no diálogo construtivo, é possível na base da universalidade desta possibilidade, cuja condição fundamental é o reconhecimento da dignidade de cada pessoa.

29. A indivisibilidade dos direitos aponta para a necessidade de superação das leituras geracionais dos Direitos Humanos. Todos os Direitos Humanos: os direitos civis e políticos; os direitos econômicos, sociais e culturais e; os direitos dos povos e ao desenvolvimento, entre outros, constituem, juntos, um todo indivisível. A necessidade do compromisso primeiro do Estado e complementar da sociedade civil no sentido de sua garantia efetiva vale para todos os direitos, que implicam ação direta do Estado na sua garantia (ou, por exemplo, eleições não custam nada aos cofres públicas?). Dessa forma, o conjunto dos Direitos Humanos constitui um todo que exige a construção de instrumentos e mecanismos concretos e adequados a efetivação de cada direito como direito humano e de todos os Direitos Humanos como realização da dignidade da pessoa humana.

30. A interdependência dos direitos complementa as duas noções anteriores e informa que a realização de um direito implica na realização dos demais. Ou seja, não há como realizar direitos civis e políticos sem que os direitos econômicos, sociais e culturais também sejam realizados. É claro que há procedimentos e instrumentos distintos para efetivar diferentes direitos. O central, no entanto, é que todos sejam realizados paulatinamente e em processo progressivo, que não admite retrocessos. Neste sentido, os Direitos Humanos se constituem em base intransponível de orientação da ação do Estado e da sociedade na efetivação de políticas públicas em vista da satisfação de todos os Direitos Humanos, orientam, portanto, o modelo de desenvolvimento e de democracia.

31. A concepção de Sistema e de Direitos Humanos, que rapidamente esboçamos, tem como desdobramento imediato a necessidade de construção de mecanismos e instrumentos que tornem os Direitos Humanos plenamente exigíveis e justiciáveis, ou seja, que sejam passíveis de proteção.

32. A exigibilidade implica reconhecer que cada cidadão tem a possibilidade de demandar a satisfação de seus direitos, cabendo ao Estado, sobretudo, e à sociedade civil, em complemento, a busca de condições para sua efetivação. Um dos instrumentos mais significativos que permitem a realização de condições para a exigibilidade dos Direitos Humanos é a efetivação de políticas públicas de Direitos Humanos e a colocação dos Direitos Humanos como parâmetro de todas as políticas públicas.

33. A justiciabilidade dos Direitos Humanos exige reconhecer, de um lado, que os Direitos Humanos são justiciáveis e, de outro, que o cidadão pode demandá-los, nesta medida, sempre que não forem garantidos. Há muitos passos ainda a serem dados, especialmente no sentido de dotar a sociedade de conhecimento e de instrumentos concretos para demandar aos Tribunais o justo remédio para as violações dos Direitos Humanos. Entre os que mais dificilmente têm guarida, estão os direitos econômicos, sociais e culturais. Há todo um trabalho a ser feito neste campo, de tal forma que o poder do Estado em matéria de Direitos Humanos possa ser também exercido pelo Judiciário, que, infelizmente e em grande medida, ainda desconhece a possibilidade de justiciar direitos desta ordem.

3.2. Propostas Gerais: Princípios, Estrutura e Organização

34. Retomamos a proposta de Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos (apresentada pelo MNDH) aprovada pela VI Conferência Nacional de Direitos Humanos (2001). À luz dos Princípios de Paris e dos compromissos constitucionais com os Direitos Humanos no plano nacional e internacional, emergem como diretrizes ou princípios organizativos que orientam a construção desse Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos os seguintes aspectos:

35. Promoção integral dos Direitos Humanos: Que implica desenvolver ações de PROMOÇÃO (para efetivar os direitos), de PROTEÇÃO (para evitar violações) e de REPARAÇÃO (para repor os direitos violados). Estes três aspectos ensejam conjugar ações diversas e complementares, articulando ações focalizadas em grupos socialmente vulnerabilizados com ações universais e estruturais.

36. Sistema único e descentralizado. Um sistema só com papéis e dinâmicas específicas e complementares que atinjam todas as esferas do poder do Estado. Considerando a especificidade de federação, necessário que seja também descentralizado e dotado de capacidade de efetividade em todos os níveis.

37. Controle social: Que as instâncias, os instrumentos e mecanismos do sistema tenham o máximo de possibilidades de participação popular, das organizações da sociedade civil, com poder deliberativo para normatizar, formular, monitorar e avaliar as ações. Para tal há a necessidade de organismos independentes e com capacidade de monitoramento bastante desenvolvida.

38. Atuação intersetorial e transdisciplinar: Respeitando-se os espaços e as políticas específicas, que o sistema as reforce, sem submetê-las hierarquicamente, atuando em questões estruturais para a garantia de ações baseadas nos Direitos Humanos.

39. A organização e a estruturação do Sistema, seguindo estes princípios fundamentais contemplaria os seguintes espaços e instrumentos de ação política.

40. Contar com instâncias deliberativas e de controle social, com poder legalmente reconhecido para estabelecer de diretrizes gerais (Conferências) e para formular, monitorar e avaliar políticas, ações e orçamentos (Conselhos).

41. Contar com órgãos gestores da política pública: no âmbito do poder executivo, de modo especial (Secretarias, Coordenadorias ou outros formatos), cuja ação seja orientada pela formulação das instâncias deliberativas e de controle social.

42. Contar com órgãos complementares de garantia: no âmbito do poder legislativo, Comissões de Direitos Humanos com poder para deliberar sobre o mérito de assuntos legislativos a elas pertinentes; no âmbito do sistema judiciário, com o fortalecimento do Ministério Públicos, através de procuradorias da cidadania e a criação, eventualmente, de varas especializadas em temas de Direitos Humanos; e ainda no âmbito do poder executivo, com a criação e fortalecimento, entre outros órgãos, de ouvidorias e defensorias públicas.

43. Contar com instrumentos de conformação planejada de ações: Programas ou Planos de Direitos Humanos, elaborados a partir de diretrizes emanadas de Conferências e aprovados pelos Conselhos, dotados de mecanismos concretos de monitoramento e avaliação.

44. Dispor de Fundos Orçamentários definidos: Fundamental avançar na formatação do orçamento geral na lógica da satisfação de direitos da cidadania e de prever adequadamente recursos suficientes para que os Programas ou Planos tenham condições para serem implementados.

45. Inovar com a possibilidade de Relatores Nacionais, designados pelos Conselhos, para que, com independência, possam apresentar balanços avaliativos de situação e recomendações para a ação, a fim de subsidiá-los na formulação e monitoramento das políticas.

46. Este conjunto de espaços e instrumentos que elencamos, alguém poderá dizer, já existem. No entanto, se fizermos uma leitura mais apurada da realidade, seremos levados a perceber que ainda não com a conformação que estamos propondo e muito menos com atuação articulada e complementar.

3.3. Propostas para Mecanismos Específicos

47. Para a efetivação da proposta de Sistema rapidamente descrita são necessários passos concretos no sentido de dotar os atuais mecanismos de novas condições operacionais e políticas.

48. Neste sentido, emerge a urgência de reformulação do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humanos (CDDPH), cujo projeto de alteração tramita há mais de dez anos no Congresso Nacional e ainda não satisfaz de maneira adequada, carecendo de um estudo, apresentação de propostas de emendas e sua imediata apreciação. Constitui-se em prioridade, pois este órgão poderia se transformar no núcleo dinamizador da implementação de todo o Sistema. Da mesma forma, complementa-se a esta urgência a necessidade de promover a adequação dos atuais Conselhos Estaduais e Municipais existentes e a implementação de uma política de incentivo à criação de conselhos em todas as unidades federativas (Estados e Municípios).

49. Um segundo aspecto é o de transformar as atuais Conferências de Direitos Humanos, via de regra organizadas pelo poder legislativo em conjunto com a sociedade civil em espaço oficial de discussão e deliberação. Isto requer um amplo processo de concertação, pois não basta que seja Conferências do Poder Executivo, o ideal é que sejam convocadas pelo conjunto dos poderes do Estado, porém dotadas de um caráter oficial e deliberativo, com delegados legitimamente eleitos em processos que perpassem todas as esferas de poder (municipal, estadual e da União).

50. É fundamental dotar os Programas de Direitos Humanos de Planos de Ação que traduzam concretamente as propostas neles constantes em políticas, programas e ações, com previsão orçamentária, prazos e responsabilidades. Além disso, é fundamental que se estabeleça condições concretas para o monitoramento de sua efetivação.

51. Os órgãos gestores de políticas precisam ser dotados de condições e direcionamento claro no sentido dos Direitos Humanos. Neste sentido, a existência de órgãos específicos de Direitos Humanos (secretarias, coordenadorias ou outros) tem sentido se estes órgãos tiverem ampla capacidade de coordenação, de mobilização, de articulação e de ação. Isto requer que tenham poder e status político mais claros e definidos.

52. Outro desafio é o de fortalecer o papel do Ministério Público como órgão encarregado da vigilância e da ação positiva no sentido da proteção dos Direitos Humanos. Fortalecer as procuradorias de direitos humanos e a criação de promotorias especializadas é fundamental. Mas, além disso, é necessário que o conjunto do órgão tenha fortalecida a atuação vocacionada para a proteção dos direitos da cidadania.

53. No âmbito do poder judiciário é fundamental avançar no sentido da adoção de decisões protetivas e reparadoras na perspectiva dos Direitos Humanos. O sistema judiciário tem um grande desafio: superar o patrimonialismo e o processualismo em vista de garantir centralidade ao seu papel de proteção dos Direitos Humanos. Para isso, poderia contar com varas específicas, ritos especiais e mecanismos processuais, a exemplo das que foram criadas no campo da criança e do adolescente, com vistas a maior celeridade processual e a maior efetividade. Poder-se-ia também concretizar dispositivos que instituam a tutela inibitória, hoje apenas admitida pela doutrina (a exemplo da posição de Luiz Guilherme Marinoni, doutrinador, que oferece ao debate a idéia de, quanto possível, realizar o direito pelo processo através de meios que evitem o ilícito, que tenham caráter preventivo: a tutela inibitória). É fundamental que o Poder Judiciário se instrumentalize com mecanismos que possibilitem a prevenção da prática do ilícito e a violação de direitos, privilegiando a prevenção e não apenas remediando, isto é, reparando o dano proveniente do direito violado. Ademais, na esfera penal, por exemplo, crimes cometidos contra Direitos Humanos por agentes do Estado não poderiam continuar a ser submetidos ao inquérito policial e poderiam passar a ser apurados pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário.

54. Finalmente, o fortalecimento da organização plural e articulada (em redes, fóruns – gerais ou temáticos) da sociedade civil em Direitos Humanos é fundamental. Reconhecer seu caráter de independência e autonomia é requisito que se manifesta na ampliação das condições de participação e controle social. As próprias organizações da sociedade civil precisam fortalecer o caráter emancipatório dos Direitos Humanos, constituindo-se em agentes permanentes de promoção de ações e de formulação de propostas em vista de sua efetivação.

PARTE IV – ESTRATÉGIA DE ACÚMULO

55. Nesta última parte apresentamos uma proposta de organização de uma estratégia de debate, formulação e sistematização no sentido de acumular, com ampla participação de todos os agentes implicados (do Estado e da sociedade civil) uma boa proposta de Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos.

56. Constitui-se num esboço que terá que ser objeto de discussão e deliberação por parte da VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos. Além disso, exige compromisso efetivo com sua efetivação, de tal forma que possa resultar numa proposta ampla e fruto de participação efetiva.

4.1. Objetivos do Processo

57. O processo de construção da proposta de Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos tem por objetivos:

58. Sensibilizar e Mobilizar o mais amplamente possível a sociedade brasileira para o debate sobre o Sistema, com a finalidade de construir uma proposta com o máximo de participação e legitimidade;

59. Colher propostas de organização do Sistema a partir das experiências concretas que já vem sendo implementadas e sistematizar uma proposta, a fim de submetê-la à apreciação da próxima Conferência Nacional de Direitos Humanos;

60. Coordenar processos de negociação e concertação com vistas a promover as mudanças legislativas e gerenciais já possíveis dentro da perspectiva de Sistema.

4.2. Metodologia de Implementação

61. O processo inaugurado pela VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos terá como fecho final a Conferência Nacional de Direitos Humanos a ser realizada em 2004. Esta haverá de ser a primeira oficialmente convocada com poder deliberativo e formada por delegados escolhidos em processos preparatórios realizados nos Municípios e nos Estados, através de Conferências Locais e Conferências Estaduais. A metodologia deste processo será elaborada e divulgada oportunamente pelo Grupo de Trabalho encarregado de coordenar todo o processo.

62. Ao longo do segundo semestre de 2003 serão realizados Seminários em todos os Estados com o objetivo de discutir o Subsídio e de acumular propostas de organização do Sistema. Serão espaços amplos de participação de todos os setores sociais interessados e implicados no assunto. No final de 2003 ou início de 2004 será realizado Seminário Nacional com o objetivo de sistematizar as propostas colhidas nos Seminários Estaduais e aprofundar a formulação, com vistas a consolidar um Documento Base para subsidiar os debates das Conferências Locais, Estaduais e Nacional.

63. Durante o primeiro semestre de 2004 serão realizadas Conferências Locais (nos Municípios ou Micro Regiões) que terão a tarefa de acumular propostas para organização do Sistema em seu nível de intervenção e de aprimorar o texto base proposto em nível nacional, além de eleger os delegados para a Conferência Estadual. As Conferências Estaduais serão realizadas com a participação dos delegados das Conferências Locais e terão por objetivo definir propostas para a organização do Sistema em nível estadual e também de aprimorar o texto base proposto em nível nacional, além de escolher delegados para a Conferência Nacional.

64. No final do primeiro semestre ou no início do segundo semestre de 2004 será realizada a Conferência Nacional com o objetivo de aprovar a proposta de Sistema Nacional de Direitos Humanos. Com caráter deliberativo, será formada pelos delegados escolhidos pelas Conferências Estaduais.

65. A convocação das Conferências será pública e de responsabilidade conjunta de todos os órgãos públicos e as organizações da sociedade civil implicadas na garantia dos Direitos Humanos. As despesas para custear a mobilização e as atividades das Conferências (deslocamento, estadia dos participantes, assessoria e logística do evento, entre outras) terão dotação nos orçamentos públicos federal, estaduais e municipais.

66. A mobilização nacional e a coordenação de todo o processo serão de responsabilidade de um Grupo de Trabalho especialmente criado para tal. As despesas com as atividades do Grupo de Trabalho serão custeadas com recursos do Orçamento Público Federal.

67. O Grupo de Trabalho Nacional terá como atribuição coordenar todo o processo de mobilização e de elaboração da proposta de Sistema Nacional de Proteção dos Direitos Humanos e o processo de realização das Conferências (Locais, Estaduais e Nacional) que aprovarão a proposta.

68. Será formado por representação definida na VIII Conferência Nacional de Direitos Humanos e composto por representantes dos seguintes órgãos:

Poder Executivo: Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH)

Poder Legislativo: Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados (CDH-CD)

Poder Judiciário: Supremo Tribunal Federal (STF)

Ministério Público: Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC)

Fórum Nacionais dos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos

Sociedade Civil:

Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FNEDH) – Três Representantes

Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) – Um Representante

Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (ABONG) – Um Representante

Ordem dos Advogados do Brasil (OAB Federal) – Um Representante

69. Sugere-se que, nos moldes do Grupo de Trabalho Nacional, sejam organizados Grupos de Trabalho em nível estadual e, onde for possível, também em nível municipal.

70. Para a efetivação de todo o processo é fundamental o envolvimento das organizações da sociedade civil e dos órgãos públicos (executivo, legislativo, judiciário e ministério público). Somente o compromisso objetivo e o compartilhamento de responsabilidades garantirão que os objetivos propostos sejam atingidos e possam ser dados passos concretos na efetivação de condições para a realização dos Direitos Humanos, através da construção de um SISTEMA NACIONAL DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS.